La aplicación de la ley de transparencia y el Estado autonómico

La semana pasada se celebró en Valencia el  III Congreso Internacional del avance del Gobierno Abierto, que a la vez era I Congreso de Buen gobierno y transparencia de la Comunitat Valenciana (están disponibles todos los audios del congreso aquí). El encuentro sirvió para contar con la evaluación que algunos de los más importantes especialistas en materia de transparencia en España -politólogos como Villoria, Criado o Brugué; constitucionalistas como Carlos Flores, Arianna Vedaschi o Manuel Medina y, también, administrativistas como Agustín Cerrillo, Emilio Guichot o Oriol Mir, que cuentan sin duda en su haber con las que son las mejores publicaciones en España en torno a estos temas- hacen a estas alturas sobre cómo se están aplicando tanto la ley de transparencia de 2013 como las sucesivas normas autonómicas que, en muchos casos, han aparecido para completarla. Además y gracias a los esfuerzos de Lorenzo Cotino y Joaquín Martín Cubas, así como de Jorge Castellanos (¡fantástico secretario del Congreso!), el encuentro sirvió para reunir a algunas de las personas que más están trabajando en España con la aplicación de estas normas, ya sea poniendo en marcha innovadores programas de transparencia activa como Ricard Martínez (Diputació de València, programa GO), ya encargándose de controlar la actividad de las Administraciones Públicas en materia de transparencia, como es el caso de Esther Arizmendi (presidenta del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de España), Isabel Lifante (Valencia), José Molina (Murcia), Daniel Cerdán (Canarias) o Manuel Medina (Andalucía); ya analizando la cuestión desde instituciones como la sindicatura de greuges de València (M.A. Planes, que tiene además un libro espectacular sobre este tema y un blog que es sin duda a día de hoy la gran referencia en la blogosforera en materia de transparencia administrativa) o contándonos su experiencia en el pasado como valedor do poco gallego (José Julio Fernández).

Desde una perspectiva muy personal, las jornadas, además de muy instructivas y divertidas, me han servido para aprender muchísimas cosas sobre, por ejemplo, los problemas del día a día con el que se encuentran los órganos independientes que han de velar por mejorar los mecanismos de transparencia activa de nuestras administraciones públicas y proteger a los ciudadanos en el ejercicio de su derecho de acceso. Asimismo, intervenciones como la de Emilio Guichot, explicándonos cómo se está poniendo en marcha e interpretando la ley estatal, o la de Oriol Mir, dando cuenta de las ya abundantes tomas de posición de la Comisión de Garantías del Derecho de acceso catalana (de la que él mismo es miembro), ayudaron mucho a sistematizar algunas de las cuestiones jurídicamente complejas y la forma en que el derecho de acceso está siendo finalmente decantado en España. Para alguien como yo, interesado por estas cuestiones (por ejemplo, en este blog quedó constancia de ese interés con motivo de la aprobación de la ley aquí, o con esta crítica a algunas de las carencias del nuevo modelo, o con ejemplos de la insuficiencia de nuestra cultura de la transparencia), un verdadero lujo contar con tantos y tan buenos expertos que te explican en plan facilito las cosas y te facilitan la labor de digestión de la información. Pero, sobre todo, las jornadas me parecieron además interesantísimas porque me permitieron reflexionar a partir de mis obsesiones personales sobre las consecuencias institucionales y de eficacia, algunas más visibles, otras menos, derivadas de que un Estado compuesto como es nuestro Estado autonómico permita una diversificación que es clave para la práctica administrativa, con todas las cuestiones jurídicas anejas que ello supone. Allá van, necesariamente a velapluma, algunas de ellas:

1. En primer lugar, y reconozco que nunca me lo había planteado hasta que el tema surgió en el debate, es interesantísimo (y muy revelador) que la discusión sobre si el derecho de acceso y a la transparencia administrativa ha de ser o no un derecho fundamental, va y resulta que, a la postre, y a la hora de la verdad, donde quizás tiene más consecuencias es respecto del posible despliegue autonómico del mismo. En efecto, y dado cómo es el actual Derecho público español, no me parece que haya muchas diferencias prácticas entre que se reconozca tal condición iusfundamental al derecho de acceso (que, por lo demás, no sé muy bien hasta qué punto toca al legislador realizar esta operación, la verdad, pero ése es otro tema): la única realmente reseñable en el plano jurídico es que al no ser derecho fundamental no hay ni posibilidad de amparo ni protección por el procedimiento especial, preferente y sumario, de protección de los derechos fundamentales en vía contenciosa. Sin embargo, y desde que el recurso de amparo ha pasado a ser una cosa que se admite a trámite o no según lo que le apetezca al Tribunal Constitucional, y visto lo visto sobre el funcionamiento del procedimiento precedente y sumario de nuestra LJCA, no me parece que que vaya ningún derecho a sufrir en exceso, ni este ni ningún otro, por verse privado de estas garantías. Por lo demás, nada impide a los aplicadores incluir en el ámbito de facultades que van asociadas al derecho de acceso, o en el abanico de obligaciones que se derivan del mismo para las Administraciones públicas, todas las exigencias que se deriven del Derecho europeo o internacional y que vayan declinando tribunales como el TJUE o el TEDH, que sí parecen entender que este derecho tiene una clara conexión con la libertad de información y al que por ello tratan con rango de fundamental. Es más, tenga o no en nuestro sistema la consideración de fundamental el derecho, todas estas declaraciones vincularán a nuestros poderes públicos. Y ello sin necesidad de que el art. 10.2 CE entre en juego, como es propio en materia de derechos fundamentales: vinculan simplemente porque nos vincula el Derecho de la Unión o porque hemos de integrar la interpretación que haga el TEDH del derecho a la libertad de expresión e información y, en esa sede, garantizar materialmente todos los ámbitos que los tratados protejan. Cuestión distinta puede algo que a veces se señala: que dotar de carácter de derecho fundamental tiene un valor “simbólico” indudable y, por ello, consecuencias. Es un tema no menor, en efecto. Pero precisamente lo ocurrido en materia de transparencia demuestra que el rango constitucional no lleva siempre aparejado necesariamente ese plus de fuerza simbólica en materia de derechos. O que no es la única manera de lograrlo. ¿O alguien tiene alguna duda de que socialmente, a día de hoy, son mucho más importantes, y por tal se tienen, el derecho de acceso y sus derivadas jurídicas que, por ejemplo, el derecho de petición, que sí tiene rango constitucional (art. 29 CE)? Múltiples instituciones públicas, estatales y autonómicas, creadas para dar cauce al primero de ellos y que nunca, en cambio, nadie se ha planteado siquiera concebir para facilitar el segundo son un claro testimonio de ello. El “efecto simbólico” que ha hecho a ciudadanía y operadores jurídicos valorar la importancia y necesidad de una norma sólida en materia de acceso a la información administrativa y publicidad activa se ha logrado de forma sobrada, en mucha mayor medida de lo que nunca lo habría podido hacer una declaración constitucional, gracias al clima de opinión derivado de los problemas institucionales y de corrupción de estos últimos años, que han hecho que nadie dude de la importancia clave de esta cuestión.

Sin embargo, la cuestión del carácter iusfundamental o no del derecho, a la luz de la evolución del Derecho público español, reviste mucha importancia a la hora de activar o desactivar, por increíble que parezca, las posibilidades de diversificación (y con ello innovación y experimentación) administrativa inherentes a que las Comunidades Autónomas puedan tener cierto protagonismo en la materia. Esta afirmación puede sorprender, pero tenemos fácil la comparación y obtención de pruebas de que no es descabellada, si analizamos lo ocurrido con otro derecho, el derecho a la protección de datos de carácter personal, que sí entró en nuestro Derecho por la puerta grande de lograr “rango constitucional” (pero, en este caso, de forma constitucionalmente algo más canónica, pues fue el Tribunal Constitucional quien lo “dedujo” del art. 18 de la Constitución). Las diferencias en las consecuencias prácticas derivadas de este hecho son notables y están muy a la vista. Aunque es evidente que tanto en un caso (protección de datos) como en otro (transparencia) el ejercicio de la autonomía, en la medida en que conlleva capacidad de autoorganización administrativa, obliga a las Comunidades Autónomas a ser las responsables tanto de proteger la intimidad y datos personales de los ciudadanos con los que se relacionan -tanto ellas como las administraciones locales sobre las que tienen competencia (entes locales de sus respectivos territorios)-  como de velar por el cumplimiento de las obligaciones de transparencia por parte de estas mismas instituciones o garantizar a los ciudadanos el derecho de acceso respecto de las mismas, las diferencias son notables. En materia de protección de datos no ha aparecido una actividad normativa de rango legal reseñable por parte de las CCAA, mientras que en derecho de acceso y transparencia una decena de CCAA han publicado sus propias leyes de transparencia, y las que no lo han hecho han producido decretos bastante completos con vocación ad extra. Además, hay todavía más normas están en tramitación. Todas estas normas han servido pare reflexionar jurídicamente sobre las exigencias de la ley estatal, en algunos casos para redefinirlas de modo quizás ligeramente diferentes por entenderlo más adecuado -diálogo conflictivo, muy interesante- pero, casi siempre, para ir más allá o idear nuevas garantías -modelo de profundización en las garantías que uno decide aplicarse a sí mismo, que, en cambio, no es problemático y a veces tiene menos interés pero que incentiva mejoras y permite una posterior imitación de los más ambiciosos-. Desde una perspectiva institucional, igualmente, las diferencias son significativas. Sólo hay dos agencias autonómicas de protección de datos, en Cataluña y País Vasco, ya se sabe… “los sospechosos habituales”, que son las CCAA que suelen tomarse en serio el régimen jurídico de sus administraciones propias y sus responsabilidades jurídicas… (aunque es cierto que Madrid también la tuvo durante un tiempo, hasta que desapareció por razón de la crisis económica en 2012). Mientras tanto, numerosas CCAA han creado agencias, más o menos independientes y ambiciosas según los casos, para el control de la transparencia de sus AAPP y EELL, órganos que se combinan en su actuación con la estatal en cuanto a la valoración jurídica encargándose de aplicar tanto las normas estatales como las autonómicas a sus AAPP: Cataluña, País Valenciano, Castilla-León, Galicia, Aragón, Baleares, Murcia, Navarra, Andalucía, Canarias, País Vasco… lo han ido haciendo -y siguen haciéndolo, pues el modelo no está cerrado, sino en formación- en diversas conformaciones o perfiles jurídicos  y con diversos estadios de concreción y puesta en marcha. Muy destacadamente lo ha hecho Cataluña, cuya Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública está desarrollando ya una labor tuitiva espectacular, ambiciosa y con gran rigor jurídico, influyendo decididamente, por el rigor técnico de su actuación, en la interpretación que hace de la norma estatal el resto de operadores jurídicos.

Que el derecho de acceso sea fundamental o no parece obvio que debería ser una cuestión neutra respecto de sus posibilidades de desarrollo autonómico. Es cierto que todo derecho fundamental, en la medida en que “fija” en el ordenamiento con cierta rigidez jurídica un concreto ámbito de protección, admite menos variaciones (y quizás por ello menos acción normativa autonómica), pero ello no debiera excluir ni una acción de expansión del ámbito de protección por parte de las CCAA ni, por supuesto, una acción ejecutiva propia, potente, original e innovadora que permita un “diálogo” con el Estado para ir mejorando la reacción jurídica de todos operadores públicos, aquilatando poco a poco respuestas y doctrinas. Téngase en cuenta que, para ello, la diversidad y la experimentación que la misma permite son siempre muy útiles. Sin embargo, en España, la tendencia del Estado a entender su competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre el régimen jurídico común de las AAPP de manera hipertrofiada, una hipertrofia que se ha extendido también a la visión de la regulación por ley orgánica del desarrollo de los derechos fundamentales, ha acabado por conducir en la práctica a una exclusión casi absoluta de las funciones autonómicas normales en un Estado compuesto en estas materias . Es algo sobre lo que reflexionar, pues esta consecuencia, que debería ser indeseada, no hacer sino poner de manifiesto claramente la absurdidad de la mencionada hipertrofia y sus negativos efectos. Alguno también simbólicos, pues conduce a distorsiones como las vistas en el debate en el Congreso de los diputados sobre la ley de transparencia: los partidos nacionalistas vascos y catalanes, escarmentados tras experiencias pasadas, fueron grandes críticos de la posibilidad de “constitucionalizar” el derecho de acceso, como si tal factor, la “constitucionalización” fuera más una tiña jurídica de la que huir que un elemento de fulgor que engrandecía al derecho. Desde la perspectiva “simbólica” arriba comentada, si creemos que es bueno para un ordenamiento conservar como valor positivo de nuestro sistema que la Constitución recoja las garantías importantes y a la vez implicar en su defensa a las CCAA, es obvio que algo habrá que cambiar.

2. Un segundo aspecto que tiene interés respecto de cómo se está articulando la construcción de la garantía y control de la transparencia y el derecho de acceso en la España actual, que es, guste más o menos, un Estado compuesto, tiene mucho que ver con esa reflexión teórica inicial y en el fondo es una concreción de la misma: en efecto, ya se está produciendo mucha diversidad en la respuesta institucional con la que las diferentes CCAA están afrontando esta cuestión. Por ejemplo, en el diseño institucional de sus instituciones responsables de velar por la transparencia. Por bloques, van perfilándose al menos 4 aproximaciones diferentes, lo que nos permitirá en un futuro identificar cuál de ellas funciona mejor en la práctica, una vez pase suficiente tiempo. O, al menos, aislar elementos positivos o negativos de cada una de ellas. En todo caso, a partir de esa experiencia se extraerán conclusiones y todos podremos aprender y mejorar. Para ello ha de pasar aún algún tiempo.

De momento, eso sí, podemos al menos tratar de sistematizar y apuntar posibles puntos fuertes y débiles de cada modelo:

– Modelo “castellano” de instancia de control de tipo intraadministrativo y composición plural. Es el modelo del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno Estatal, definido desde la propia la ley de transparencia, donde nos encontramos a un presidente con importantes atribuciones, nombrado por el gobierno (en algunas CCAA el nombramiento es parlamentario), a quien se unen diversos miembros en representación de unas concretas instituciones listadas por la norma, esencialmente provenientes de otros órganos administrativos. Como puede constatarse, este órgano tiene ventajas obvias sobre el modelo de control de la corrección de la actividad administrativa tradicional en el Derecho español, que era realizado por el propio órgano actuante (aquí la hace un ente diferente a quien actúa, y además un ente especializado), pero tampoco es un dechado de independencia y tiene un claro sesgo pro-Administración. A este modelo se han apuntado los consejos establecidos por Murcia, Navarra y Aragón, con una combinación de miembros nombrados por el parlamento y otros de origen administrativo, pero con mayoría de los mismos y usualmente con un presidente designado por el ejecutivo. También, hace dos días, la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública (lo cual es de agradecer, pues dota de cierta continuidad territorial al modelo “castellano”, dando coherencia al mapa…;-)) (actualización 19 de septiembre de 2016)

– Modelo “mediterráneo” de una comisión independiente nombrada por el parlamento entre expertos en la materia, externa a la Administración, a la que controla desde fuera. Es el sistema puesto ya en marcha por Cataluña y País Valenciano, en el primer caso con un grado superior de desarrollo. También en Baleares la pretensión es avanzar en esta línea, aunque de momento hay una comisión seleccionada por sorteo entre letrados de la administración autonómica. Este modelo dota de mucha más independencia al órgano y le confiere claramente un sesgo más pro-ciudadano. Quizás confiere, en cambio, menos estabilidad al órgano y lo hace más dependiente del acierto en el nombramiento de sus componentes. Previsiblemente, el modelo del País Vasco irá en esta línea también… ¡aunque para que la continuidad territorial de los diversos modelos fuera total debería optar por otro para no fastidiarme este esquema con lo bonito que me estaba quedando! (tanto el modelo castellano ya indicado, como el modelo “norte” que detallamos a continuación permitirían que mi esquema siguiera funcionando geográficamente, así que ya saben…)  (amablemente he sido informado vía Twitter de que hace dos días ha sido puesta en marcha la comisión vasca, además respetando el modelo “castellano”, lo que es de agradecer pues permite que el mapa este mental que me he hecho siga siendo coherente. Muchas gracias a @PaulFdezAreilza por la información!!!)

– Modelo “norte” galaico-leonés de defensor del pueblo encargado de velar por la transparencia y el derecho de acceso. Se trata de una aproximación original y sin duda económica: aprovecha un organismo ya existente y dotado ya de un personal y una infraestructura (probablemente bastante infrautilizados ambos) para encargarle esta nueva función. El híbrido es original y puede funcionar bien precisamente por ya disponer de la infraestructura necesaria parea actuar con profesionalidad… o mal porque ese órgano entienda que esta nueva función es un añadido poco relevante a sus funciones esenciales y del que ha de ocuparse, en consecuencia, más bien poco. En todo caso, es indudable que así se goza de cierta independencia (la propia de las instituciones de defensores del pueblo autonómicos, encargado ahora de estas funciones adicionales, que son todo ellos nombrados por los parlamentos) pero quizás pierde algunas de las ventajas inherentes al elemento deliberativo-participativo-conflictivo propio de que las decisiones dependan en última instancia de un órgano colegiado, algo que no se da en este caso.

– Modelo “sur” donde se designa parlamentariamente a una persona individualmente investida de estas funciones para desarrollar con independencia de la Administración pública el control. Es el sistema elegido por Andalucía o Canarias y tiene la ventaja indudable de un coste menor al de comisiones más numerosas, así como responsabilizar más a esa especie de “zar de la transparencia” que es el nombrado. En cambio, da la sensación de que visualiza menos la importancia del tema que un órgano colegiado y, aunque es más independiente de la Administración que el modelo estatal, quizás esta configuración incentive modelos menos ambiciosos, lo que le puede restar medios y capacidad efectiva de control.

En verde: CCAA con Defensor del Pueblo al cargo En amarillo: CCAA con órgano unipersonal dotado de independencia En rojo: CCAA con órgano colegiado articulado a partir de composición plural, con fuerte impronta del ejecutivo En azul: CCAA con órganos colegiados independientes del poder ejecutivo

En verde: CCAA con Defensor del Pueblo al cargo
En amarillo: CCAA con órgano unipersonal dotado de independencia
En rojo: CCAA con órgano colegiado articulado a partir de composición plural, con fuerte impronta del ejecutivo
En azul: CCAA con órganos colegiados independientes del poder ejecutivo

Esta diversidad resulta, en definitiva, muy estimulante intelectualmente. Por ejemplo, lo es comprobar en el futuro si las posibles ventajas o riesgos que planteo se concretan o no. Así como comprobar si aparecen otros ahora no intuidos. En todo caso, es curioso que parece que comunidades cercanas geográficamente o próximas culturalmente estén optando por modelos semejantes, quizás por esa proximidad cultural. Se copia lo que se tiene cerca. Pero, también, se suele copiar lo que funciona. Así que en un futuro próximo, cuando podamos evaluar qué CCAA están haciéndolo mejor y hasta qué punto eso es consecuencia de un mejor diseño institucional, es probable que asistamos a cambios, rectificaciones, mejoras… y veamos a CCAA copiando los modelos que mejor funcionan. Ésas son, precisamente, las vetajas de la experimentación y de permitir a las CCAA ser protagonistas de la actividad pública, pues de manera natural el federalismo conlleva esta tendencia a la emulación competitiva.

3. De hecho, creo que ya es posible apuntar algunos comentarios sobre la pluralidad de modelos y sus mayores o menores posibilidades de éxito. Y éstas tienen mucho que ver con dos elementos clave: la capacidad y la independencia de estos órganos. Durante todas las jornadas desarrolladas en Valencia la preocupación esencial de los asistentes se centró en el segundo de estos elementos, dado que en España, como sabemos, la falta de independencia de los organismos de control es un problema inveterado. A partir de lo allí comentado parece un lugar común, como es obvio, afirmar que los modelos catalán o valenciano (comisiones plurales y nombradas por los parlamentos autonómicos) son en este punto muy superiores a los ensayados por los demás, donde las comisiones o bien son internas y con presidente nombrado por el gobierno (Estatal) o, aunque haya un nombramiento parlamentario de una persona para presidir el órgano o encarnarlo íntegramente, al ser éste un nombramiento unipersonal que requiere de mayorías amplias, pues resulta obvio que la capacidad de orientar la designación por la mayoría de gobierno es clara.

Sin embargo, a mi juicio, este elemento de la independencia de nombramiento tampoco será a la postre tan determinante de las diferencias si, al menos, se logra garantizar la de ejercicio mínimamente. En primer lugar, porque incluso en los casos valenciano o catalán, con nombramiento parlamentario, la política de cuotas puede cargarse perfectamente el prestigio del órgano y su efectiva independencia. Parece que en los nombramientos producidos hasta la fecha no ha sido de momento así, y no lo ha sido ni siquiera en el caso valenciano donde la ley, con sorprendente sinceridad, cristaliza la idea de la “cuota” hasta el punto de permitir a cada grupo parlamentario nombrar un miembro de la Comisión y aquí paz y después gloria. Pero nunca se sabe en el futuro. Además, de forma equivalente y en sentido contrario, es perfectamente posible que nombramientos unipersonales, especialmente allí donde haya mayorías de gobierno que requieran del pacto, puedan recaer en personalidades de consenso de prestigio y capacidad contrastada, capaces de dar un importante impulso a la institución. Así que en este punto de la independencia quizás la cultura será más importante que el diseño. O no. En todo caso, ya lo iremos viendo.

Ello no obstante, la razón por la que a mi juicio esta cuestión de la independencia en los nombramientos será a la postre menor es porque la capacidad efectiva de un órgano como estos de realizar su función de control correctamente y adquirir peso y relevancia jurídica, de conseguir que la Administración a la que controla se lo tome muy en serio y no pueda desatender sus criterios, pasa sobre todo porque tenga capacidad y medios para actuar. Lo hemos visto no hace mucho con la CNMC a nivel estatal: más dependiente aún tras la reforma en el sistema de nombramiento pero con una sorprendente independencia, para lo que son los cánones españoles en la materia, en su funcionamiento posterior, que tiene más que ver con los importantes medios con los que cuenta y con el indudable peso jurídico de las funciones atribuidas y de su creciente importancia como regulador económico.

Por supuesto, esta cuestión clave, la de la eficacia efectiva, tendrá que ver también a la postre con el diseño institucional: las instituciones públicas en materia de garantía de la transparencia y del derecho de acceso serán tanto más exitosas y eficientes cuanto estén mejor diseñadas para disponer de medios efectivos y de capacidad (por tener miembros capaces y plurales) que les hagan desarrollar una actividad sólida y bien fundamentada. Por ejemplo, puede acabar siendo el caso, en mi opinión, del Consejo estatal, a pesar de su poca independencia, dado que sí cuenta con medios y con expertos de acreditada capacidad… aunque provengan en su mayoría de la Administración. Y quizás al final esta conformación funcione mejor que el “modelo sur”, caso de que esos órganos unipersonales no reciban suficiente dotación, por muy independientes que sean los nombrados como responsables. A estos efectos, y aunque hemos de comprobar en la práctica la efectiva evolución de los distintos modelos, puestos a ahorrar costes y personalizar la responsabilidad, quizás es razonable la opción gallega y castellano-leonesa de, puestos a optar por un órgano unipersonal y barato, dar la competencia a uno ya existente y con medios, como lo son los defensores del pueblo autonómicos. Veremos. Justamente, esto es lo bueno de la experimentación. Y veremos también si la apreciable diferencia entre la actividad de la GAID catalana y el Consell de Transparencia valenciano, a pesar de una estructura aparentemente semejante, que ya se intuye, acaba por concretarse y confirmase en el futuro y no es sólo achacable a que el órgano valenciano sea más joven. Porque da la sensación, más bien, de que no sólo se trata de diferencias en el tiempo de rodaje, sino que hay una cuestión clave, de recursos, nada desdeñable que explica las diferencias y permite predecir que siga produciéndose en el futuro (miembros permanentes y retribuidos, una mínima estructura burocrática… de hecho basta entrar en sus respectivas web para percibir estas diferencias, donde hasta el tener dominio propio o no y depender de la Administración matriz marca unas posiciones y ambiciones muy diversas claramente derivadas de tener o no medios suficientes a su disposición). La calidad y rigor técnico, la cantidad de resoluciones, el hecho de que sean tenidas en cuenta tanto en Cataluña como fuera, del órgano catalán, nos da una pista clara de las claves reales que se impondrán en el futuro: no hace falta sólo independencia, y ni siquiera es quizás lo más importante las más de las veces, lo esencial es tener medios personales y materiales suficientes. Sin ellos, lo más probable es que la mayor parte de organismos de este tipo acaben funcionando muy mal.

A esta reflexión sobre la eficacia y el diseño institucional de los diversos órganos, por lo demás, se puede añadir alguna idea adicional sobre cómo las diversas competencias que pueden tener o no estos órganos hace que ciertos diseños sean mejores o peores según los casos. A priori, por ejemplo, la unión de las funciones entre transparencia y protección de datos puede no tener sentido si la labor de los órganos de control de transparencia es de mero control ex post de lo realizado por las AAPP. En cambio, si acaba asumiendo funciones normativas y de orientación, como debiera ser su evolución futura, si ambiciosa, eso haría que una integración de las mismas pasara a tener mucho más sentido (en este sentido, la propia evolución exitosa de la CNMC apunta también en esta dirección). En todo caso, y de nuevo, es algo que podremos ir comprobando a medida que los diversos modelos autonómicos mejoren, evolucionen, copien, rectifiquen… Porque ésa es una de las gracias de tener un Estado compuesto.



La reforma del régimen local en España (VIII Congreso de la AEPDA)

La sesión de esta tarde del VIII Congreso de la AEPDA está dedicada a los reiterados anuncios del Gobierno sobre su intención de modificar nuestro régimen local y, muy particularmente, nuestra planta local (reducción del número de municipios), asunto del que llevamos hablando mucho tiempo ya y sobre el que sigue sin haber un proyecto claro del Gobierno, que ahora anuncia un nuevo borrador de Anteproyecto que sustituiría al que presentó en verano de 2012.

Las ponencias de Eloísa Carbonell (profesora en Jaén) y de Marcos Almeida (profesor en Santiago) son extraordinariamente interesantes y muy reveladoras. Pues muestran el profundo escepticismo con el que se observan las intenciones avanzadas por el Gobierno (y sorprendentemente no demasiado combatidas por la oposición política, quizás porque entienden poco popular en estos momentos defender que no hacen falta recortes) y las enormes dudas que genera su contraste, hecho por expertos, con las razones invocadas.

La lectura de las ponencias deja claro hasta qué punto tiene poco sentido eliminar o fusionar los municipios más pequeños por causa de un supuesto derroche. Las cifras de deuda por habitante de nuestros entes locales desmiente radicalmente que exista respecto de estos municipios un problema. Es más, queda demostrado todo lo contrario: los municipios más endeudados en términos absolutos y relativos son los más grandes, no los más pequeños.

Marcos Almeida, además, recuerda que la legislación autonómica no debiera ser olvidada a efectos de determinar casos, cosas y procedimientos para fusionar municipios y establece algunas razones que pueden justificar fusiones empleando criterios cualitativos y no el modelo bulldozer que dicen que pretende el Gobierno, liquidando municipios de menos de 5.000 habitantes.

Otro elemento significativo es el escepticismo que ambos ponentes manifiestan respecto de la institución de la provincia, pero la cierta melancolía con la que, debido a la rigidez con la que constitucionalmente se contempla la necesidad de su existencia en España, ambos aceptan que durante las próximas décadas nos las vamos a “comer”. En este sentido, la verdad, me permito añadir que me resulta llamativo cómo la extraordinaria facilidad con la que consideramos que se pueden “manosear” las normas que regulan los municipios e incluso obligarlos a la fusión pero, en cambio, tenemos por intangibles a las provincias. Algo que, me permito recordar, es especialmente sorprendente si tenemos en cuenta que en las CC.AA. uniprovinciales ya no tenemos provincias, ni una administración provincial en las islas canarias (ni, obviamente, en Baleares), ni una equivalente en el País Vasco o que experiencias como las de su reforma y sustitución por veguerías en Cataluña permiten avanzar interpretaciones ambiciosas.



La función inspectora en la Administración española (VIII Congreso de la AEPDA)

Ha comenzado hoy el VIII Congreso de la Asociación Española de Derecho Administrativo, en la Universitat d’Alacant. La primera sesión, que está siendo extraordinariamente interesante, está analizando la función inspectora de la Administración, sus limitaciones, virtudes y problemas, en España.

Manuel Rebollo Puig, profesor en la Universidad de Córdoba, ha esbozado de manera impecable los rasgos que definen la función inspectora en nuestro ordenamiento, enmarcando los elementos clave que conviene tener en cuenta cuando analizamos cómo funciona en la práctica la inspección, en tanto que función administrativa, en España. Así, en su ponencia desgrana:
– las enormes capacidades que reconoce el ordenamiento jurídico a la Administración cuando inspecciona, que le permite hacer casi cualquier cosa, con muy pocos límites, incluyendo ejercicios de coacción sobre las personas;
– la poca capacidad efectiva que tienen algunos de nuestros clásicos instrumentos que podrían limitar ese gran poder: ni principios como el de proporcionalidad, ni supuestos secretos (piénsese en el secreto bancario y su escasa virtualidad, lo que explica el éxito de los bancos suizos) no derechos fundamentales (incluyendo manifestaciones del derecho a no declarar contra uno mismo) parecen ser capaces de oponer gran resistencia, a la hora de la verdad, a las facultades inspectoras;
– tampoco formalmente, con algunas excepciones (por ejemplo, las tributarias), tenemos en nuestro ordenamiento demasiadas exigencias para la Administración cuando inspecciona.

Frente a tan amplios poderes, sin embargo, la realidad nos muestra un amplio elenco de ejemplos donde se demuestra que los malos siguen logrando defraudar, incumplir normas… Algunos problemas estructurales sobre cómo funciona la inspección explican este resultado: una discrecionalidad enorme a la hora de dirigir y determinar qué se inspecciona, poca autonomía en esta función de los inspectores, cuya iniciativa ha de ser continuada para tener efecto (salvo las inspecciones de trabajo)… y quizás un problema estructural, cuando tenemos demasiados malos, a ambos lados del mostrador incluso, y pocos medios (comparativamente).

Antonio Jiménez Blanco, en su ponencia, se refiere a la inspección en el sector financiero. Explica muy gráficamente que esta supervisión e inspección, en el fondo, busca proteger a los depositantes (y la estabilidad del sistema) pero en la actualidad, dadas las consecuencias de la crisis financiera, suponen también una protección de contribuyentes (y contribuyentes que ya no son sólo españoles, dado que quienes están “rescatando” a nuestros bancos son a día de hoy contribuyentes europeos). Esta supervisión, en cualquier caso, se refiere esencialmente a analizar la solvencia de las entidades. Solvencia que, me permito añadir, se contrasta con indicadores legales que, en casos como el actual, han demostrado ser más el problema, muy probablemente, que la propia inspección (otra cosa son los excesos con los consumidores, por ejemplo). Como queda demostrado con la facilidad con eso de que cambiando las reglas (por ejemplo para Cajas públicas y Cajas privadas) puedan quebrar unas y no otros incluso teniendo mismos ratios de solvencia en algunos casos.

Por último, Julio Tejedor Bielsa, profesor en la Universidad de Zaragoza, nos ha hablado en su ponencia sobre la inspección en el urbanismo. Y nos ha explicado, con acierto, que la inspección en este ámbito no pretende ni ha pretendido nunca combatir la corrupción (o al menos no esencial ni directamente). Algo que es importante tener en mente para comprender sus limitaciones y concreta ambición. Dicho lo cual, no cabe duda que la inspección ha sido un agujero negro en nuestro urbanismo, con pocos medios, poca atención (es llamativo que muchas Comunidades Autónomas, como la valenciana, es lo último que han regulado en esta materia) y una enorme tolerancia social y también de la instituciones respecto de muchos ámbitos donde las irregularidades “de baja intensidad” campan a sus anchas.

El gran interés del debate y de las ponencias se ha completado común elenco de comunicaciones extraordinariamente sugerentes. Gabriel Doménech ha presentado una sobre la delación, la denuncia y los incentivos para que éstas se produzcan en nuestro Derecho público, mostrándose muy partidario de beneficiarlas por los beneficiosos efectos sociales que ello supondría. Lucía Alarcón ha hecho referencia a una de las cuestiones peor resueltas de nuestro sistema de inspección: las afecciones al derecho constitucional a la presunción de inocencia y a no declarar contra uno mismo, que quedan muy en entredicho en sus perfiles clásicos en la acción de la inspección, máxime cuando todas estas pruebas recabadas en esos procedimientos donde no se reconoce este derecho pueden luego ser empleadas en una posterior imputación penal. Tomás Cano, a su vez, ha analizado los argumentos en contra de que las actas de una inspección tengan un valor probatorio privilegiado y ha defendido con vehemencia que no ha de confundirse el hecho de que la ley dé un valor privilegiado a estas pruebas con el hecho de que desaparezca la presunción de inocencia o se invierta la carga de la prueba. Por último José Carlos Laguna de Paz ha resaltado la importancia estructural de la inspección en el sector financiero y Manuel Izquierdo, en este punto, ha desgranado las dudas legales enormes que genera la entrada de participación privada en la inspección, como la que ha montado el Banco de España dando entrada y pidiendo la colaboración a auditoras extranjeras sin regular previamente está colaboración ni prever los posibles conflictos que fruto de esta interacción pueden aparecer.

En definitiva, unas ponencias, comunicaciones y debate fantásticos, sin duda los mejores de los que hemos tenido hasta ahora en la AEPDA.



Participación política y límites al modelo de democracia representativa español

En las dos últimas semanas he estado en dos actos de diferente naturaleza pero similar temática hablando de nuestro modelo constitucional en materia de participación política y de los límites que el modelo actual de democracia representativa, en el caso español, supone. El primero de ellos, organizado por la Coalició Compromís en el Centre Octubre de València, giró en torno a muchos temas de actualidad (las manifestaciones de los últimos meses y los diversos conflictos con la policía, la emergencia de las redes como vehículo de amplificación del espacio público….). Fue un debate muy entretenido y animado en el que, sobre todo, dijeron cosas con mucho sentido Joan Subirats (a quien siempre es un placer escuchar y que es una de las voces más lúcidas a la hora de desentrañar por dónde van los tiros en esto de las nuevas formas de participación) y Carmen Castro (activista con muchísima experiencia en redes que sabe de lo que habla). Lamentablemente, me pilló con exámenes (actividad más exigente para los profesores de lo que muchos creen) y como consecuencia de no tener apenas tiempo ni lo reseñé ni lo comenté. Un pequeño desastre porque mereció mucho la pena.

La semana pasada, en un contexto más académico (la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid) pero con un ambiente distendido, relajado y combativo, nos juntamos varios profesores para hablar de “Crisis, recorte de derechos y Estado democrático” por iniciativa de Julio González (Catedrático de Derecho Administrativo de la UCM) y de Argelia Queralt (Profesora de Derecho Constitucional de la UB). El encuentro fue de lo más intenso, con público llegado incluso desde Twitter (¡un saludo a @alfonstwr desde aquí!) y merece la pena hacer una pequeña referencia al mismo, ahora que tengo un ratito, para no cometer el mismo error del otro día. Porque como podéis comprobar simplemente echando un vistazo programa preparado, la calidad de los ponentes hizo que aprendiéramos todos mucho y que valga la pena reseñar, aunque sea por encima, algo de lo que se dijo allí.

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A propòsit de Wikileaks: llibertats d’expressió i informació vs. interés nacional en una societat en xarxa

Us deixe el vídeo de la meua intervenció en la mesa redona de dimarts de la que ja hem parlat.



A propósito de Wikileaks

Esta tarde, a partir de las 19.30, en el Club diario Levante de Valencia, participo en una mesa redonda organizada por la Asociación Ciudadanía y Comunicación (ACICOM) sobre Wikileaks, el derecho a la información y el Poder, cuyos responsables ha tenido la amabilidad de invitarme. Como el tema es importante, y una de las asignaturas pendientes (una de las muchas asignaturas pendientes) de este blog, a ver si logro grabar mi intervención y, a partir de la misma, hilvanar unas ideas sobre cuáles me parece que son las claves jurídicas de todo lo que está pasando más allá de una serie de consideraciones político-sociales muy obvias, especialmente lacerantes en lo referido a nuestro país que ya puso de manifiesto Guillermo López recientemente.

Muy sintéticamente, a mi juicio, el affaire Wikileaks revela:

1. Importantes tensiones entre los paradigmas clásicos en materia de libertad de expresión y las nuevas tendencias restrictivas amparadas en la idea de seguridad nacional. Idea (o excusa), en el fondo, muy vieja. Pero que parece haber recobrado de unos años a esta parte una inusitada vigencia. Este primer punto no deja de ser, por ello, un clásico.

2. La necesidad de adaptar nuestro esquema de intervención jurídica a una nueva realidad, Internet, y a las actividades que se desarrollan en ella. En concreto, Wikileaks, ¿merece en Estados Unidos y en el resto de países que puedan estar afectados, como España, la consideración y la protección que un medio de comunicación tradicional? ¿Le protege la primera enmienda de la Constitución americana? ¿Se puede amparar en el art. 20 CE  con todas sus consecuencias, incluyendo la invocación del secreto profesional para no revelar fuentes? Resulta obvio que la importancia de la función cívica y social que puedan realizar organizaciones como ésta requiere de un aggiornamiento de lo que consideramos jurídicamente digno de ser protegido por estos instrumentos que tradicionalmente amparaban a periodistas. Para lo que conviene no perder de vista qué es lo que, en el fondo, han tratado siempre de proteger estas normas. Que no era a una profesión. Sino las condiciones sociales que permitían garantizar que la información circularía, que se protegería a quien la suministrara, como condición imprescindible para garantizar el pluralismo en una sociedad democrática.

3. Jurídicamente, por supuesto, algo se ha de decir sobre la necesidad no sólo de proteger las profesiones o actividades que hacen de la cosa pública algo más transparente sino, como es obvio, y también, en un Estado de Derecho avanzado, de las normas públicas que obligan al propio Estado, a las propias Administraciones públicas, a ser más transparentes. Algo en lo que España desempeña desde hace años un tristísimo papel. La pretensión del Gobierno Zapatero, cuando llegó al poder, de aprobar una serie de leyes para mejorar las cosas en este aspecto ha acabado en nada y los anteproyectos que se prepararon duermen el sueño de los justos.

4. Junto a la transparencia pública, hay también que evaluar qué pueden significar Internet y una sociedad, perdonen la cursilada à la mode, 2.0 en esto de lograr una mayor transparencia y participación ciudadana en la cosa pública. En la medida en que, como es obvio, la potencia comunicativa de un instrumento que convierte a todos en potenciales emisores, no sólo receptores, de información, es enorme, conviene estar especialmente vigilantes ante posibles riesgos de cercenación injustificada de esta capacidad. Y es importante, por ello, sospechar de todas aquellas derivas que, con la pretensión aparente de proteger bienes muy preciados por todos (nuestras intimidad, por ejemplo, en forma de datos personales, o a los menores, etc.), desembocan en ejercicios de poder con repercusiones sorpredentes (recuerdo ahora, por ejemplo, a la Agencia de Protección de Datos sancionando a un sindicato por poner en su páginas web una cosa tan pública ¡como una sentencia judicial que condenaba a una empresa por prácticas contra la libertad sindical!).

5. Por último, me parece muy relevante destacar, en un plano quizás ya metajurídico, que con ser cierto que en España falta transparencia pública e información oficial, lo cierto es que hay mucha más de la que creemos y de la que se aprovecha. La gran carencia de este país no es tanto que no haya información o que ésta no se filtre como que no hay cultura de la indagación en los datos que sí se tienen. Una sociedad 2.0 evolucionada, en España, no será tanto la que logre que aparezcan muchos más datos de los que hay ahora en circulación, sino una sociedad civil activa, crítica y consciente, con colectivos y personas que analicen en serio los datos ya públicos que hoy día hay por cientos de miles. Y que logren, a partir de esa información, movilizarnos y hacer que nos demos cuenta de muchas cosas.

Son reflexiones, ya digo, muy sumarias y necesitadas de desarrollo. A ver si esta tarde, entre todos, les vamos dando más cuerpo.

Por supuesto, y como es evidente, están todos Ustedes invitados a pasarse esta tarde, en apenas dos horitas, por el Club Diario Levante.

wikileaks



La Administración, el juez y el control de la moralidad y la decencia. ¿Nuevos Tribunales de honor en el sector de la comunicación?

En la línea de las cuestiones que ya avanzamos mínimamente hace un mes a la hora de hablar de la nueva Ley General de Comunicación Audiovisual y de las posibilidades de control y censura de contenidos a cago de la Administración que abría, quizá convenga retornar sobre algunas de las causas de que la regulación haya optado por  esas soluciones, así como añadir alguna reflexión adicional en torno a los problemas que puede plantear y las dudas que, legítimamente, genera la constitucionalidad de algunas operaciones. La actualidad nos demuestra que el tema tiene gran interés y no pocas repercusiones sobre la convivencia y la manera en que esta sociedad nuestra va a disciplinar una libertad tan importante como la expresiva. Así que al margen de defender en cada caso concreto la libertad de expresión y el inalienable derecho a emitir opiniones, incluso (de hecho, especialmente) cuando quienes tienen problemas por decir lo que piensan son chalados reaccionarios o tipos muy desagradables con ideas bastante estúpidas, conviene reflexionar de nuevo sobre algunas de las coordenadas jurídicas en que se sitúa el problema.

Porque en torno a esta cuestión hay puntos de interés jurídico indudable. E incluso aspectos que, en Derecho, tienen un sabor vintage que los hacen de lo más atractivos desde un punto de vista estético (si es que un análisis jurídico puede declinarse en esta vía) ¡Si hasta pudiera ser que estuviéramos asistiendo a la resurrección, con otra forma, del modelo de tribunales de honor que las corporaciones profesionales del franquismo tenían, también en el ámbito de la prensa y que la Constitución prohibió! ¡Sería tan bonito poder encontrar, por fin, una utilidad al art. 26 de la Constitución, ese gran olvidado! En cualquier caso, lo que sí parece fuera de toda duda es que es necesario seguir reflexionado sobre algo tan paradójico como es el hecho de que una ley llamada a liberalizar un sector acabe introduciendo, en la práctica, muchos más controles y cortapisas de los que ya existían antes.

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