Regulación económica de mercados audiovisuales en Francia: el caso LCI

A finales del pasado mes de julio el Conseil Supérieur de l’Audiovisuel francés dio a conocer, en medio de mucha polémica, su decisión respecto de la petición de tres grupos audiovisuales (TF1, M6 y Canal+) de que algunas de sus cadenas que emitían por ondas hertzianas en modalidad de pago (respectivamente, la cadena informativa LCI; la cadena cultural Paris Première; y la cadena de documentales Planète+) pasaran a emitirse en abierto en lo que en España llamaríamos TDT (televisión por ondas hertzianas digital). El asunto es interesante en la medida en que ilustra sobre algunos de los rasgos, y también de las paradojas (o, al menos, de las posibles incongruencias desde un plano jurídico), del modelo de regulación sobre el sector que se está imponiendo en Europa y del que Francia, con su CSA, es un exponente privilegiado que más de una vez desde España se propone copiar.

En efecto, en Francia, las decisiones sobre el número de canales que emiten en abierto y la adjudicación de los mismos a ciertas empresas y proyectos audiovisuales es competencia de una administración independiente, el mencionado CSA (Conseil Supérieur de l’Audiovisuel). Se trata de una administración independiente, creada a finales de los años 80 (bajo la presidencia de François Mitterrand) para ir quitando control político directo sobre el sector televisivo al gobierno, en un momento en que comenzaba en Francia una cierta liberalización del sector (durante los años  previos de la primera cohabitación Mitterrand se había privatizado la primera cadena francesa pública, TF1, hecho sin precedentes en Europa; y además unos años antes también se había abierto tímidamente la oferta al sector privado, con la fallida 5ème del inevitable Silvio Berlusconi, Canal+ como alternativa de pago y la entrada de otra televisión privada, M6). Como todos los administradores independientes, la fórmula CSA tiene luces y sombras. En primer y principal lugar, que la independencia predicada, por definición, no lo puede ser del todo. Así, frente a muchas garantías en su acción, la selección de los a partir de ahora 7 miembros que componen el CSA deja claro que su legitimidad es (como por otro lado es razonable que no pueda ser de otra manera, dada la labor que realizan) política: a 1 de ellos, el presidente, lo elige directamente el Presidente de la República, a otros 3 el Presidente de la Asamblea Nacional y a otros 3 el Presidente del Senado. El actual presidente del CSA, sin ir más lejos, es Olivier Schrameck, que fue jefe de gabinete de Lionel Jospin. Queda claro, pues, que por muy independiente que sea el organismo en su actuar no está aislado de las consideraciones políticas ni es sólo (o siquiera principalmente) un organismo “técnico”.

El caso es que, con sus luces y sus sombras, el modelo del CSA se ha consolidado. Es cierto que ha permitido actuar con mucha más intensidad sobre el sector y que, al no ser las decisiones tomadas por el gobierno, tanto la sociedad como los operadores privados han aceptado de mejor grado un mayor nivel de intervención administrativa de lo que es habitual por ejemplo en España. Hace algunos años reflexionaba sobre esta cuestión, sobre el hecho de que curiosamente una intervención a cargo del gobierno en primera persona tiende a ser mucho menos agresiva, en un trabajo hecho para la revista del órgano español que más se parece al CSA francés: el Consell de l’Audiovisual de Catalunya. No sólo ello, además el CSA ha ido ganando competencias (como le ha pasado también al CAC catalán) poco a poco debido a la en general buena consideración que se tiene del funcionamiento del mismo (a nivel político, social y también académico). Ahora también nombra, por ejemplo, a los directivos de la televisión pública francesa (France Télévisions), en lugar del gobierno, como era tradicional. Y recientemente, tras una modificación del marco legal del sector, ha visto incrementadas sus competencias de modo que ahora no sólo resuelve los concursos para decidir qué cadenas pueden emitir cuando se convocan sino que desde esta primavera, también, puede evaluar en todo momento cualquier petición de un operador para pasar una cadena ya existente pero de pago a la emisión hertziana en abierto, y aprobarla caso de que considere razonable la petición. Justamente en torno a esta nueva capacidad gira la controversia de este verano en Francia.

La cuestión es que este tipo de atribuciones de regulación de un mercado son en el fondo, en un entorno supuestamente liberalizado, ciertamente peculiares. Nos encontramos ante un mercado donde se deja competir a unos actores, pero sólo a unos (seleccionados por la Administración independiente), a partir de una consideración que se hace desde el poder público (“independiente”) de lo que conviene o no al sector en términos de pluralismo, de sostenibilidad de las diversas cadenas, de equilibrio en los contenidos, de calidad de los mismos… Pero lo curioso de todo ello es que no se deja al mercado que acabe ajustando la oferta a lo que la demanda pueda preferir respecto de muchos de esos parámetros (con un control, si se quiere, de calidad, por ejemplo, si se entiende necesario más allá del de la efectiva competencia para evitar concentraciones que puedan degenerar en conductas anticompetitivas o en problemas de pluralismo, cuestiones ambas que sí son ambas esenciales en todo caso), sino que lo hace el sector público. Por medio de una autoridad independiente, sí, pero Administración al fin y al cabo.

Las declaraciones del presidente del CSA en una entrevista a la radio pública francesa a cuenta de la polémica generada por la negativa a aceptar las peticiones de los operadores privados que comentábamos antes (y, sobre todo, de la cadena LCI de información continua, que puede verse abocada al cierre por la estrechez del mercado de pago para esos contenidos existiendo alternativas en abierto) son, de hecho, muy expresivas de cómo entienden su función desde el organismo y de cuán ambiciosa es la voluntad de intervención a la hora de regular el mercado:

CELINE ASSELOT (France Inter): Alors, LCI est une entreprise privée, tout comme BFM TV et I TELE, est-ce qu’on ne pourrait pas, tout simplement, laisser jouer la concurrence ? Est-ce vraiment au CSA de décider, finalement ?

OLIVIER SCHRAMECK (CSA):  Mais la question est effectivement fondamentale. Est-ce que l’on doit faire du laisser-faire, laisser passer, laisser les crises s’ajouter aux crises, au fil des années ? Faire en sorte que les acteurs de l’information en continu soient durement fragilisés ? Et je ne le dis pas parce que je suis ici, mais évidemment nous y pensons, ou est-ce que nous devons jouer le rôle que le législateur nous a confié, c’est-à-dire, le terme est un peu technique, mais de régulation économique, c’est-à-dire de faire en sorte qu’il y ait suffisamment d’ordres et de stabilité, pour que les acteurs économiques de l’audiovisuel ne sont pas fragilisés, ne soient pas fragilisés. Nous sommes ici pour assurer la bonne orientation et le dynamisme dans l’ensemble du secteur audiovisuel. Nous ne sommes pas ici pour le fragiliser. 

En efecto, el CSA tiene muy claro que su función es esta: “asegurar la buena orientación y el dinamismo del conjunto del sector audiovisual”. ¡No parece un objetivo modesto ni propio de la regulación económica de un sector liberalizado con competencia entre actores privados sino, más bien una finalidad que tiene que ver con un modelo de economía muy estatista! Estamos pues ante una visión regaliana del mercado televisivo donde, por mucha competencia que pueda haber (controlada, eso sí; y con los actores que decide la Administración, a pesar de que técnicamente podría haber más operadores y de existir demandas de otras empresas diferentes a las ya presentes para entrar), es la Administración la que vela no sólo por la calidad mínima sino por la sostenibilidad financiera de las distintas ofertas. Por eso, como por ejemplo ocurre en este caso, se niega a una cadena de información que pueda emitir en abierto, alegando que la preexistencia de dos de ellas en un equilibrio financiero precario (una con beneficios, otra con ligeras pérdidas) desaconseja la entrada de un nuevo actor. Consideraciones semejantes se realizan para denegar las otras dos peticiones (puede verse un resumen de los argumentos en la página web del CSA, con enlace a los tres informes y los tres documentos con las razones y análisis técnicos referentes a cada petición completos). En definitiva, que el CSA se erige en juez de si es mejor que, en el peor de los casos, pueda desaparecer una cadena por no poder emitir en abierto frente a que, en el supuesto de dejarle emitir, de nuevo en el peor de los casos, alguna de sus concurrentes (o ambas) pudiera sufrir un riesgo parecido. Es decir, que en lugar de dejar actuar al mercado a la hora de decantar este tipo de posibilidades de futuro, decide por él.

Los argumentos que da el CSA para justificar sus elecciones, en los documentos enlazados, que son muy completos en la información que proporcionan, extensos y prolijos en argumentaciones sobre la competencia y el mercado; se refieren a razones de mercado, financieras, de equilibrio de la oferta… pero no dejan de esconder una evidencia palmaria: la decisión en cuestión es muy difícil de encuadrar jurídicamente y, por ello, de controlar a posteriori en sede judicial. Hay una enorme discrecionalidad técnica… que como además se entiende que el CSA es el organismo técnico de referencia, resulta casi imposible de cuestionar. A la postre, aceptado este esquema, la respuesta que da el CSA a cada supuesto es jurídicamente correcta o no a partir de la particular visión del organismo (de sus integrantes, en realidad) sobre lo que deba ser la oferta audiovisual. Justamente por esta razón, y he ahí una de las paradojas que mencionaba al principio, es llamativo que nos parezca mejor que este tipo de poderes estén en manos de agencias independientes (el problema es mayor, lógicamente, cuanto más independientes de verdad sean) y no de responsables políticos que deciden este tipo de cuestiones de oportunidad, al menos, a partir de una indudable y directa legitimidad democrática.

En todo caso, la actuación del CSA, más allá de la polémica que ha generado en Francia sobre si es correcta o incorrecta la concreta decisión adoptada, hace reflexionar sobre si este tipo de decisiones han de ser adoptadas por órganos independientes o, en cambio, por responsables políticos; sobre si sería mejor encuadrarlas más rígidamente en mandatos jurídicos más concretos y no en consideraciones económicas y de evaluación de la oferta, del pluralismo y de la sostenibilidad del sector por definición muy abiertas…; o, simplemente, si tiene sentido que sea la Administración, en un sector que a casi todos los efectos funciona con criterios de libre mercado (menos en la limitación arbitraria por medio del Derecho del número de actores y su identidad), quien adopte estas decisiones y no convendría, por el contrario, que fuera sencillamente el mercado quien se fuera encargando de disciplinar el ecosistema comunicativo y, por ejemplo, determinado en el caso francés si pueden sobrevivir las tres ofertas o, en caso contrario, cuáles de ellas merecerían prosperar (eso sí, siempre imponiendo reglas públicas de mínimos sobre todo aquello que sí se considere esencial, por ejemplo, en materia de calidad o de difusión de ciertos contenidos, como obligaciones de servicio y estándares mínimos perfectamente compatibles con la regulación de cualquier sector de actividad económica). Son cuestiones que, como sabemos, aunque de forma levemente diferente, también se plantean en España, donde tenemos un ordenamiento particularmente caótico e incoherente en estas materias: adjudicamos licencias en número limitado y luego permitimos comerciar con ellas sin control ninguno, convirtiendo a los concesionarios en oligopolistas privilegiados sin que se entienda muy bien la razón.

 



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