La propietat obliga: sobre les possibilitats i exigències constitucionals de l’expropiació d’habitatges a grans tenedors i fons o empreses del sector

“La propietat obliga”. Aquesta idea, expressada de manera tan simple però a la vegada profunda, a la que s’afegia a continuació la idea que el seu ús ha d’estar orientat a l’interés general, va aparèixer a la Constitució de Weimar de 1919 per primera vegada com a mandat jurídic constitucionalitzat a la part final del seu art. 153. La idea que Eigentum verpflichtet, expressada exactament igual, amb aquesta exacta fórmula, és hui en dia a l’art. 14 de la Llei Fonamental de Bonn de 1949 (immediatament abans d’establir, amb la mateixa orientació que el text de 1919, que l’ús de la propietat constitucionalment admissible dins la Constitució alemanya ha de ser orientat al bé comú, al benefici de tots). Potser per això no és estrany que el debat sobre l’expropiació i socialització d’habitatges propietat de grans fons d’inversió per la seua posada a disposició de la col·lectivitat, encara que plantejat una mica pertot arreu, semble haver agafat molta més volada a la ciutat de Berlín, on el proppassat 26 de setembre un referèndum popular va instar, amb una participació més que nombrosa del 75% del cos electoral i una clara majoria de vots a favor que va fregar el 60%, el parlament de la metròpoli a legislar per expropiar els habitatges propietat dels grans fons propietaris d’immobles a la ciutat i posar-los a disposició de la col·lectivitat amb una gestió fonamentada en criteris socials i no de mercat.

La iniciativa votada a la ciutat de Berlín, encara que per la seua concreció requerirà d’un important acord polític i de la seua plasmació en llei, a més, va una mica més enllà de la mera pretensió d’expropiació, en tot cas emparada per l’art. 14 del seu text constitucional vigent. Com s’ha dit, a més, pretén posar a disposició de la col·lectivitat eixos habitatges, emprant les possibilitats de socialització de l’economia que contempla l’art. 15 de la mateixa Llei Fonamental de Bonn, que permet i ampara aquestes iniciatives, amb fonament constitucional explícit i que, encara que es puga considerar un “fòssil constitucional” perquè és ben cert que ha estat un article del que s’ha fet poc ús durant aquestes darreres dècades, continua formant part del pacte constitucional alemany, potser amb conseqüències jurídiques sobre com fer i avaluar les expropiacions i, sobretot, amb incidència sobre les possibilitats de controlar la proporcionalitat de les mesures concretes ablatives del dret de propietat, que davant una manifestació de voluntat de socialització d’eixos béns vàlidament expressada és probablement sobrera (Anna-Katharina König ho explica molt bé al Verfassungsblog ací).

Més enllà de consideracions jurídiques, el que origina aquest moviment social tan exitós, exemple de lluita de “baix cap a dalt”, que a acaban amb l’aprovació del referèndum dut a terme per la iniciativa “Deutsche Wohnen & Co. Enteigen” (“Expropiem Deustche Wohnen & Co”) és la situació de l’habitatge a la ciutat de Berlín, on com pertot arreu Europa els preus han pujat de manera incessant i a un ritme considerablement major que els salaris, dificultant de manera creixent l’accés a un bé de primera necessitat, l’accés al qual a més està emparat per un dret constitucional, com és l’habitatge. Aquesta activisme, que ha aconseguit mobilitzar la ciutat (tenim fins i tot la possibilitat de consultar la informació bàsica que la plataforma posava a disposició dels veïns directament en una dotzena de llengües com ara el castellà, malgrat que no en valencià). A més, i com també es va generalitzant a d’altres països, però amb una incidència molt major a Berlín per raó de la seua història i la gran disponibilitat de blocs d’habitatge a preus molts baixos després l’època de la reunificació que van aprofitar per comprar immobles en grans quantitats, el mercat de l’habitatge de Berlín té una important quantitat d’actors directament empresarials, amb grans propietaris i fons d’inversió que es dediquen al lloguer d’una enorme quantitat d’immobles. Pensem que la iniciativa ciutadana el que planteja és l’expropiació i socialització del habitatges en mans dels propietaris que en tinguen més de 3.000 i sumen diversos actors amb desenes de milers d’habitatges en el mercat fins el punt que els càlculs indiquen que la mesura comportaria l’expropiació de vora 250.000 habitatges, la qual cosa suposa més d’un 15% del parc total de la ciutat i, a més, com és evident, permetria una molt potent política d’habitatge des d’una perspectiva pública en cas de passar a mans de la col·lectivitat i ser gestionat amb criteris socials. 

En tot cas, i malgrat el clar resultat del referèndum, encara queda molt per arribar-hi. No només un pacte polític i la conversió del desig popular expressat en una llei del parlament de Berlín sinó també, de ben segur, una interessant batalla jurídica sobre els límits actuals a les possibilitats de col·lectivització de béns privats per intervindre al mercat dins l’art. 15 de la Llei Fonamental de Bonn i, cas d’arribar-hi, sobre la quantia de les expropiacions, que depenent de si es paguen a preu de mercat poden resultar impagables per la ciutat de Berlín, però que la iniciativa popular considera que en casos de socialització dels béns es poden compensar a preus que es facen dependre de la valoració dels béns sense atendre a dinàmiques especulatives i acumulatives de mercat, de manera que segons els seus càlculs podrien pagar-se vora la meitat del que, a preus de mercat de hui, s’estima que suposarien les expropiacions d’eixos vora 250.000 habitatges.

Aquest debat, tant social como polític, però també jurídic, és inevitable que ressone també a casa nostra, igual que la idea que “la propietat obliga” no pot sinó dur-nos a recordar que l’art. 33 de l’actual Constitució del Regne d’Espanya estableix, immediatament a continuació de la garantia del dret de propietat i del dret a l’herència (art. 33.1 CE), el recordatori, normativament vinculant, que la funció social d’aquests drets delimitarà el seu contingut, d’acord amb allò que en cada cas disposen les lleis (art. 33.2 CE), que seran les encarregades, com expressió de la voluntat popular en cada cas, de concretar, doncs, fins quin punt la propietat “obliga” més o menys. Conjuntament, i tancant el precepte, es recorda que la possibilitat d’expropiació requereix una causa justificada d’utilitat pública o interès social, la corresponent indemnització i el seguiment del procediment legalment previst (art. 33.3 CE). I és que, per molt que fins i tot el molt conegut art. 17 de la Declaració francesa de Drets de l’Home i del Ciutadà de 1789 declarara la propietat no només com inviolable sinó fins i tot com “sagrada” (“La propriété est un droit inviolable et sacre, nul ne peut en être privé”), eixe mateix precepte ja establia a continuació que això que “ningú no en podrà ser privat” era, però, excepcionable en casos de necessitat pública comprovada i legalment afirmada, encara que sempre amb la deguda compensació.

És clar, doncs, que amb un major èmfasi o amb un bemoll que ens obliga de vegades a baixar un semitò (però no més), els nostres ordenaments jurídics accepten amb naturalitat la possibilitat de posar la riquesa i la propietat al servei de l’interés general i reorientar la seua funció social a partir de les necessitats públiques, encara que sempre amb la corresponent indemnització per als propietaris en cas de privar-los del gaudi i ús de la propietat per conseqüència d’aquestes decisions. Igualment, a la Constitució espanyola, fins i tot, tenim també un equivalent de l’article 15 de la Llei fonamental alemanya al nostre art. 128 CE, encara que també fossilitzat. En tot cas, i en el marc dels debats que estan produint-se al voltant del projecte estatal de llei d’habitatge del govern central, convé recordar amb naturalitat que, per descomptat, al nostre país també hi ha possibilitats d’expropiar legítimament immobles atenent a les necessitats de fer-los complir d’aquesta manera millor amb la seua funció social, sense que hi haja obstacles constitucionals o jurídics per poder bastir polítiques d’habitatge com les proposades a Berlín, sempre i quan estiguin popularment suficientment respaldades com per aconseguir tindre al darrere les majories polítiques suficients com per aprovar-les i, com és constitucionalment exigible, assumint la corresponent indemnització. De moment, i pel que sembla, el pacte polític assolit s’orienta més a la regulació del preu dels lloguers que a la socialització d’habitatges, encara que aquesta darrera mesura ja s’ha tractat de posar en marxa en algunes Comunitats Autònomes, però això és una qüestió política que no hi té res a veure amb les possibilitats i marge jurídic per executar propostes com la de Berlín.

Les possibilitats de realització i concreció de la funció social de l’habitatge, com s’ha comentat, és clar que existeixen a Espanya, i que són jurídicament possibles i constitucionals al nostre país, encara que dins uns marges i un debat jurídic que essencialment contempla dos grans discussions: una comuna a la que han de tindre a Berlín i Alemanya, que hi té a veure amb el càlcul de la indemnització per expropiació i la necessitat o no que cobrisca tot el preu de mercat del be; i una altra, més casolana, que es refereix a si les Comunitats Autònomes poden tindre o no alguna cosa a dir respecte de les expropiacions d’habitatges per posar-los al servei de la col·lectivitat i de les polítiques d’habitatge (sobre les que, recordem, tenen reconeguda la “competència exclusiva” segons el nostre repartiment competencial i, a més, des del primer moment del desplegament autonòmic i per tots els territoris de l’Estat).

Començant per aquest segon debat, s’ha de recordar que el Tribunal Constitucional, des de ben prompte, a la seua Sentència sobre la Llei de Reforma Agrària Andalusa (STC 37/1987), va establir una jurisprudència respecte de l’encreuament entre competències autonòmiques i delimitació de la funció social de la propietat i utilització de l’expropiació ben clara (i ben raonable): en la mesura en què una Comunitat Autònoma tinga competència exclusiva sobre una matèria (ja siga agricultura, ja siga habitatge, podríem dirà ara), disposa de tots els instruments jurídics a l’abast dels poders públics per poder actuar sobre eixa realitat, sempre i quan ho faça respetant el marc jurídic i constitucional, és a dir, que ha de poder delimitar la funció social de la propietat respecte de l’agricultura i és perfectament constitucional que com a conseqüència d’això se determinen supòsits d’expropiació (per exemple per no explotació de terres de cultiu) perquè la col·lectivitat garantisca el compliment de la finalitat social de la propietat (per exemple posar-les en explotació) quan el mercat o la propietat privada no ho està fent degudament.

Per fer entenidora i curta una història llarga, complicada i de vegades poc comprensible, aquesta idea, que reflectia un enteniment pacífic (i, a més, prou evident) de la intersecció constitucional de funció social de la propietat i competències autonòmiques, va ser desbaratat durant la crisi de la segona dècada del segle XXI amb l’acció del govern central, primer controlat pel PP i després pel PSOE (amb el suport d’altres formacions), recorrent normes autonòmiques que preveien diferents instruments d’expropiació respecte d’habitatges no només en mans de grans propietaris (com en el cas de Berlín) sinó que, a més, estigueren buits durant un temps, entenent que la delimitació dels supòsits expropiatoris per poder garantir que la propietat dels habitatges complia amb la determinació de la funció social entesa per les lleis (per exemple, que han de ser ocupades i no complixen la seua funció quan passen anys sense que estiguen en ús o no tan sols al mercat) només podia fer-se per part dels parlaments autonòmics si era d’acord amb les línies de les polítiques d’habitatge marcades pel govern central i les Corts generals. En aquest sentit, com les nomes en matèria d’habitatge per part de l’Estat (que, per altra banda, recordem, no hi té la competència) varen tindre un marcat caràcter prudent durant la crisi i es veren centrar més en protegir, en alguns casos, als deudors hipotecaris que no pas en dissenyar polítiques socials d’habitatge (mitjançant la Llei 1/2013, de mesures per reforçar la protecció dels deutors hipotecaris, reestructuració de deutes i lloguer social), els primers intents de les Comunitats Autònomes per fer front a l’emergència social i habitacional que era cada vegada més percebuda als principis de la passada dècada varen topar-se amb l’oposició frontal del govern. El primer cas, el Decret-llei andalús, convertit després en norma autonòmica, que contemplava el recurs a l’expropiació d’habitatges en alguns casos (habitatges buits en mans d’entitats bancàries, bàsicament) per fer-los servir com instrument de polítiques d’habitatge destinats a pal·liar la situació d’emergència habitacional, després del recurs del govern central del PP, va donar lloc a les importants sentències del Tribunal Constitucional 93/2015 i següents, on es proclama la doctrina que les polítiques d’habitatge de les Comunitats Autònomes, malgrat tindre la competència exclusiva en la matèria, no poden definir-se de manera que puguen no estar en línia amb les lleis estatals en la matèria, d’una banda; així com la idea que l’instrument expropiatori per part de les Comunitats Autònomes no els permet delimitar la funció social de l’habitatge de manera que contradiga eixes polítiques estatals. Com a conseqüència d’aquesta doctrina, molt criticada des del primer moment per gran part de la doctrina (és encara totalment vigent aquest comentari d’urgència de Juli Ponce sobre la qüestió), no només es limitava enormement l’efectiva capacitat de les Comunitats Autònomes per fer política sobre una competència, recordem-ho, exclusiva, com és l’habitatge, sinó que també es condicionava i reduïa moltíssim en la pràctica, sense cap fonament constitucional, les possibilitats autonòmiques de delimitar la funció social de l’habitatge.

Aquesta doctrina constitucional, molt qüestionable jurídicament, i socialment preocupant, tant pel que fa a la seua salvatge recentralització com per la limitació enorme que suposava de les possibilitats de fer polítiques socials o d’habitatge a partir de la convicció que la “propietat obliga” i que el legislador pot delimitar una funció social de la propietat, va ser combatuda socialment des de molts àmbits i per diverses Comunitats Autònomes, que malgrat la decisió del Tribunal Constitucional van tractar de protegir, reivindicar i lluitar jurídicament per les seues competències, com ara País Basc, Navarra, País Valencià, Aragó, Catalunya… amb diverses versions de normes que, d’una manera o una altra, tenien totes en comú la mateixa idea: tractar d’establir possibilitats d’expropiacions respecte d’habitatges buits per incompliment de la funció social de la propietat, en diferents circumstàncies, però normalment sempre de grans tenedors (en ocasions focalitzant en entitats bancàries o fons d’inversió) i quan l’habitatge és buit des de fa un temps, a partir de la definició feta a les lleis autonòmiques. Aquestes normes van córrer diversa sort davant el Tribunal Constitucional. Aquesta òrgan, per exemple, i sorprenentment, va anul·lar la llei valenciana després del recurs del govern central del PP que el govern del PSOE va decidir no retirar (STC 80/2018), però, en canvi, amb un paulatí gir de la seua jurisprudència en sentències com les referides a la llei navarresa (STC 18/2018) o la llei basca (STC 97/2018), on sí acceptava aquestes mesures en alguns casos, finalment ha acabat obligant el govern central, ara del PSOE amb suport d’altres formacions, a retirar la resta de recursos respecte de la delimitació autonòmica de la funció social de l’habitatge per se (en 2018, respecte de la llei catalana anti-desnonaments i de l’aragonesa, encara que recentment sí ha recorregut la llei catalana sobre control del preu dels lloguers, la qual cosa demostra que la lluita per la recentralització de la competència continua) i a no presentar-ne més (per exemple, respecte de la Llei de les Illes Balears en aquest mateix sentit que els ha permés ja expropiar habitatges). De manera que es pot dir que, després d’una batalla jurídica que ha deixat nombroses  i doloroses baixes (per exemple, les lleis andalusa i valenciana respecte d’aquesta qüestió), la capacitat de les Comunitats Autònomes de definir la funció social de l’habitatge a les seues normes i establir supòsits d’expropiació, sempre i quan respecten materialment els límits constitucionals, torna a ser a dia de hui una realitat en el nostre ordenament jurídic. La qual cosa és, sens dubte, una bona notícia. I la qual cosa permetria sense problemes, i més encara quan la definició d’habitatge que no compleix amb la funció social de la propietat té en compte no només la quantitat d’habitatge controlat per un sol subjecte sinó si l’efectiu ús d’aquest habitatge és estar al mercat o romandre buit, establir supòsits expropiatoris per grans tenedors amb molt d’habitatge buit i que per aquesta raó alteren els equilibris del mercat, en línia amb la iniciativa berlinesa. No és una batalla jurídica i social, ni molt menys, tancada, com podem veure a l’actuació del govern central, que depén en el fons molt més de l’equilibri de forces que d’una plena i completa assumpció del repartiment constitucional de competències (de fet, continuen entestats en aprovar normes en matèria d’habitatge, encara ser la competència exclusiva de les Comunitats Autònomes, que determinen completament com han de ser, o no, les polítiques d’habitatge, en el que és la negació mateixa del que és permetre exercir competències normatives descentralitzadament) i en les giravoltes del Tribunal Constitucional. Però, com a mínim, ha quedat clar que amb pressió social i política i majories al darrere el Dret vigent permet moltes més coses de les que en ocasions se’ns explica.

Queda clar, doncs, que és possible delimitar a Espanya també, i per les Comunitats Autònomes, la funció social de l’habitatge i, llavors, establir-ne les corresponents conseqüències expropiatòries quan no es complisca aquesta funció, per exemple en casos d’habitatges buits per molt de temps o grans propietaris que amb la seua política de mercat i control del parc immobiliari posen comprovadament en risc l’equlibri normal del mercat d’habitatge, amb dinàmiques especulatives (constitucionalment prohibides, d’altra banda) o anticompetitives (vedades per les normes en matèria de competència europees i espanyoles), per exemple. Una altra cosa és que, com per altra banda és el cas també de la iniciativa de Berlín, per poder dur a terme aquestes iniciatives s’ha de pagar la corresponent indemnització al propietari, cosa que sembla que en ocasions es perd de vista. Perquè fer política social, i també fer política d’habitatge, requereix aportar-hi recursos públics entre tots i de tots.

La gran discussió jurídica de fons, al remat, la que ja està començant a tindre’s a Berlín i la que finalment haurem de tindre a Espanya és si, una vegada decidides mesures d’aquest tipus, i posades en marxa, la garantia expropiatòria ha de cobrir necessàriament i en tot cas el preu de mercat del bé expropiat i socialitzat. És interessant en aquets punt assenyalar que, front el que moltes vegades es pensa, i sense caure en l’arbitrarietat, la Constitució no parla en cap moment de preu de mercat, la legislació en matèria d’expropiacions urbanístiques estableix un sistema de valoracions que pretén objectivar el preu per evitar que dinàmiques especulatives alteren el preu i disparen les valoracions de mercat, els tribunals europeus han admès que el preu de mercat no marca necessàriament el valor just a indemnitzar (encara que sí resulta una indubtable orientació) i que, a més, totes aquestes possibles modulacions han estat acceptades pel nostre Tribunal Constitucional en matèria d’urbanisme des de fa dècades sense majors problemes (encara que hi ha una pugna constant entre legislador restrictiu i tribunals amb tendència d’establir valoracions a l’alça per apropar-les als preus de mercat). Malgrat que cap d’aquestes lluites jurídiques al respecte, que estan ben documentades (jo mateix tinc un treball al respecte que es pot consultar ací en una versió en obert on es pot trobar documentació sobre les afirmacions fetes dalt i l’evolució de legislació i jurisprudència espanyola i europea), s’ha referit exactament a l’expropiació de bens immobles urbans, i en concret habitatge, a gran escala, és ben evident que les possibilitats hi són. Per això no és estrany que, com ja hem senyalat adés, la gran discussió jurídica al voltant de la iniciativa “Deutsche Wohnen & Co. Enteigen” hi tinga a veure, justament, amb el preu al que s’hauria de fer efectiva l’expropiació. En gran part, a més, perquè moltes vegades la pròpia possibilitat de fer aquestes polítiques, o desenvolupar-les i desplegar-les amb un punt addicional d’ambició, com és ben evident, dependrà directament del seu cost i de quants diners hi ha disponibles (o volem aportar-hi entre tots) per fer-les.  Al remat, doncs, estem parlant no tant de si jurídicament es podria fer una cosa semblant o no com de si hi ha voluntat de fer-ho, quant ens costaria i quin és l’equilibri just en matèria d’indemnització que contempla el nostre ordenament jurídic. I probablement ací, en aquest últim punt, rau la veritable clau de la qüestió. Perquè si el pagament a fer per una expropiació és necessàriament el preu de mercat, aleshores l’actuació pública quan més necessària es fa, que és quan el preu de mercat ha deixat de garantir un equilibri raonable en termes socials, de valor, d’utilitat social i d’assignació de recursos, justament seria quan directament més costosa resultaria i, en termes socials, no hi aportaria a penes guanys. En canvi, una delimitació de la garantia expropiatòria que tinga en compte d’altres elements per, com s’ha fet tradicionalment, tractar d’objectivar preus d’alguna manera diferent al mercat, permet que l’actuació dels poder públics per aquesta via sí puga tindre efectes diferencials en termes de redistribució i polítiques socials. L’eina es converteix aleshores en molt potent, i per això hi ha una gran lluita jurídica al voltant de deixar-la o no en mans dels nostres poders públics. Lluita que no té res a veure, ara bé, amb que aquests instruments puguen després ser ben utilitzats o, si més no, malament. Però, aquesta és una altra història. 



Nadie ha comentado nada en La propietat obliga: sobre les possibilitats i exigències constitucionals de l’expropiació d’habitatges a grans tenedors i fons o empreses del sector »

Nadie ha dicho nada aún.

Publicar comentario

(imprescindible)

(Imprescindible, pero no la publicamos)

RSS: Utiliza este enlace para sindicarte a los comentarios de este blog. TrackBack URI

No se trata de hacer leer | RSS 2.0 | Atom | Gestionado con WordPress | Generado en 0,524 segundos
En La Red desde septiembre de 2006