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Una de los mayores retos a que se enfrentan nuestros reguladores en la actualidad es conciliar, como hemos comentado ya en otras ocasiones en este blog, las nuevas posibilidades privadas de sharing e intercambio, tanto en su vertiente menos comercial como en la que directamente pretende hacer de ello un negocio y ofrecer los servicios en el mercado, con la regulación tradicional de los mercados de transporte urbanos o metropolitanos. Los conflictos hasta la fecha aparecidos son variados: competición por el uso del (escaso) espacio urbano, cómo determinar o asignar la prioridad a unos u otros usos modales, problemas referidos a la necesaria protección de las redes de transporte público frente a una posible canalización de sus usuarios por alternativas de sharing más eficientes individualmente pero que quizás no lo sean globalmente y, sobre todo, el omnipresente conflicto entre los nuevos prestadores de estos servicios (o quienes desearían serlo si la regulación lo permitiera) y los actuales incumbentes, especialmente taxistas, con licencias o concesiones de lo que tradicionalmente se consideraba como un servicio público (impropio). Como es sabido, en la Universitat de València, tanto en el Grupo de Investigación Regulation como en la Cátedra en Economía Colaborativa y Transformación Digital hemos estado trabajando ya desde hace unos años en estas materias, lo que permite avanzar ya algunas conclusiones sobre cómo se podrían (y deberían) resolver algunos de estos conflictos.
Desde una perspectiva regulatoria, además, hemos de tener en cuenta los diversos instrumentos internacionales y nacionales que ponen en valor las decisiones a escala local en estos ámbitos y que, además, fijan objetivos y establecen hacia dónde han de ir, tendencialmente, las regulaciones del futuro en esta y otras materias. Por ejemplo, y sobre todo, es de una gran importancia el documento de Naciones Unidas sobre la Nueva Agenda Urbana, de 2017 (NUA, New Urban Agenda), que pone el acento, certeramente, en el papel protagonista de las autoridades locales a la hora de alinear las posibilidades de nuevas alternativas de movilidad compartida con los objetivos programáticos de la declaración. Aunque el marco legal nacional siempre jugará un papel importante, y es por ello que, por ejemplo, los pasos hacia la liberalización de ciertos servicios en países donde la tradición legal era significativamente más rígida -como es el caso de España, sin ir más lejos- pasan también por alinear la legislación nacional con estas ideas, es esencial reivindicar que esta legislación ha de dar un gran margen de maniobra, tal y como establecen los instrumentos nacionales e internacionales, a los gobiernos locales y regionales. Un margen que resulta de mucha utilidad para que las autoridades locales puedan establecer matices y las debidas diferencias en la regulación de todas las cuestiones relacionadas con la movilidad urbana sostenible de una forma que permita su adaptación a sus concretas situación y necesidades.
Ahora bien, a la hora de hacerlo, y para alinear las nuevas posibilidades tecnológicas y económicas con los desafíos planteados por la sostenibilidad ambiental y los objetivos principales en materia de movilidad sostenible de la NUA -proporcionar alternativas de movilidad asequibles y de calidad a todos los ciudadanos velando por el respeto al medio ambiente y tratando de integrar todas las posibilidades tecnológicas que permitan una mayor eficiencia, hay algunas cuestiones que deberían ser siempre tenidas en cuenta. A partir de ellas es ya posible establecer una suerte de «Carta de Principios Reguladores de la Movilidad Urbana para afrontar los Desafíos del Siglo XXI», que debería basarse, a mi juicio, en las siguientes notas.
- Regulación convergente de la oferta de servicios de movilidad de base privada. La regulación de los servicios de taxi tradicionales, independientemente de su consideración como servicio público, que puede variar según la tradición legal del país, ha de evolucionar y, con el tiempo, también debería converger con la regulación de los servicios de transporte ofrecidos por otros agentes privados, normalmente a través de las modernas plataformas de intermediación digital. Se trata exactamente del mismo servicio, a efectos materiales y funcionales, de manera que meras cuestiones de intermediación o la tecnología empleada para ello no debieran bastar para que haya una diferenciación en el régimen jurídico de unos y otros prestadores. Hay pues, que tender hacia evitar diferenciaciones artificiosas y buscar la convergencia regulatoria (obsérvese que esto es justo lo contrario de lo que ha hecho hasta ahora España, que recientemente ha legislado precisamente con la idea de ahondar en la diferenciación entre unos y otros servicios a partir de distinciones, cuando menos, artificiosas).
- Capacidad local para establecer restricciones sobre el tipo de vehículos empleados y sus emisiones. Las autoridades locales deberían disponer de plena capacidad regulatoria de establecer límites, cuando sea necesario, para evitar la congestión de las ciudades y sus negativas consecuencias ambientales, y muy especialmente en lo referido a los centros urbanos. Han de tener pues respaldo regulatorio para poder imponer límites que puedan referirse bien a toda la ciudad o sólo a las áreas más afectadas, dependiendo de la gravedad -debidamente justificada- de los problemas de contaminación y congestión. Adicionalmente, y en línea con lo que es cada vez más común en muchos países (Alemania, Dieselverbot) que han de poder discriminar entre los distintos tipos de vehículos y de servicios de movilidad ofrecidos, públicos y privados, evaluando sus efectos e incidencia de todo tipo en estos dos planos (congestión y polución), a fin de poder justificar que estas restricciones no sean necesariamente las mismas para todos ellos. Estas diferencias de trato, en todo caso, han de estar siempre debidamente justificadas y atender a razones ciertas, que permitan justificar tanto la adecuación como la proporcionalidad de la medida para lograr los objetivos perseguidos.
- Posibilidad de establecer requisitos diferentes, y más exigentes, para los vehículos que prestan servicios de transporte privado. Además, se han de establecer con carácter general requisitos cada vez más exigentes sobre la calidad ambiental de todos los vehículos que oferten servicios de transporte en áreas urbanas, que las autoridades locales deben también tener competencia para poder incrementar para hacerlos si cabe más estrictos en lo referido a la circulación por sus calles si hay una justificación ambiental suficiente. Los más importantes son los requisitos relacionados con la eficiencia en el uso del combustible y las emisiones. Ha de asumirse, por ejemplo, que las ciudades puedan establecer que la flota que ofrezca estos servicios garantice «emisiones 0» (al menos, las directas) si lo consideran oportuno, siempre y cuando no discriminen injustificadamente entre los prestadores del mismo servicio. Por el contrario, sí puede haber un trato diferente entre estas exigencias y las que afecten a vehículos privados por cuanto estos últimos, al realizar muchos menos viajes diarios (y no estar ejerciendo una actividad económica) plantean menos problemas de contaminación efectiva en el día a día precisamente por su menor uso (aunque éste menor uso comporte, desde otros puntos de vista, necesariamente una menor eficiencia).
- Capacidad jurídica de los entes locales para ordenar y restringir el tráfico tanto en ciertas áreas de la ciudad como para establecer medidas de reducción de otro tipo (peajes, prohibiciones de circulación alternas). Todas estas medidas han de hacerse compatibles, y deben decidirse en consecuencia, con otras regulaciones y disposiciones sobre movilidad privada que puedan afectar tanto al uso de vehículos a motor por parte de los ciudadanos como, y por supuesto, con el uso de otras alternativas de movilidad de base privada. Se trata de un problema, como es obvio, jurídicamente diferente, pues en un caso se está regulando una actividad privada que ofrece servicios en régimen de mercado y en el otro caso, simplemente, el uso privado de determinados bienes o alternativas de movilidad. Adicionalmente, y como es obvio, cualesquiera de las medidas ya detalladas habrán de promoverse de manera que sean coherentes con las posibles restricciones contenidas en el plan global de movilidad urbana, que puede restringir ciertas zonas a la circulación, así como con hipotéticas medidas como prohibiciones de entrada a la ciudad –o a ciertas zonas– o peajes urbanos, si se implantaren, en los términos en que en cada caso se disponga (matrículas alternas, peajes, etc.).
- Atención y prioridad al transporte público. Junto a la ordenación del transporte privado y de los servicios privados de movilidad ofertados en régimen de mercado, la autoridades públicas han de tener en cuenta de manera preferencial y prioritaria los sistemas de transporte público y sus necesidades, no sólo por su importancia ambiental (reducen contaminación y congestión) sino también social (son la única alternativa de movilidad disponible para muchos colectivos). Por ejemplo, las decisiones sobre cómo compartir el espacio urbano, que es limitado por definición, son una herramienta poderosa de acción local para promover algunos tipos de movilidad que pueden considerarse mejores que otros, y habrán de establecer en todo caso una clara prioridad de usos del espacio público en favor de la movilidad peatonal y del transporte público frente a cualesquiera medios de transporte, o alternativas de movilidad, privados.
- Posibilidad de normativas de transición para garantizar una adaptación más suave a la nueva realidad. En algunos casos, regulaciones transitorias o temporales pueden ser necesarias para hacer frente a ciertos desafíos planteados por problemas sociales o económicos derivados de la aparición de estas nuevas alternativas de transporte. Las autoridades locales pueden decidir, por ejemplo, optar por imponer cargas o impuestos a los nuevos prestadores de servicios de movilidad (por ejemplo, empresas de sharing) para promover o ayudar a realizar la transición a la competencia de los operadores ya instalados (por ejemplo, al sector del taxi), que en ocasiones pueden resultar problemática y que, de esta manera, puede realizarse de manera más ordenada. Se trata de la única excepción posible a la antedicha necesidad de convergencia regulatoria y de igual trato para todos los servicios de transporte -que podría excepcionarse, por ejemplo, imponiendo exigencias ambientales mayores durante un tiempo a los recién llegados mientras se da más margen de adaptación a los operadores ya instalados- pero sólo se justifican si se trata de medidas temporales y de transición. También es posible destinar parte de los precios públicos o peajes de entrada a la ciudad o tasas de congestión a un fondo de compensación que forme parte de este tipo de medidas de transición como, en un sentido más general, puede ser también el caso respecto de todos los impuestos pigouvianos en materia de movilidad. Con esta misma finalidad de favorecer una paulatina y menos traumática adaptación de los antiguos prestadores, beneficiados de las regulaciones tradicionales, a la nueva situación, también es posible establecer cláusulas o remedios temporales específicos, como ya se han experimentado en algunas ciudades, a fin de subsidiar indirectamente los servicios de taxis antiguos –o por medio de condiciones más suaves que los hagan durante un tiempo más rentables que la competencia, aunque éstas no deberían implicar derogaciones a las exigencias ambientales– mientras se permite a los nuevos competidores operar en lugar de poner trabas a su actividad. Ésta es una posibilidad a considerar detenidamente -y no está funcionando mal en los lugares donde se ha introducido-, aunque como ya se ha dicho sólo como una medida transitoria, cuando la Administración Pública ha creado un marco regulatorio que ha llevado a algunos agentes a realizar grandes inversiones, por ejemplo, en la compra de licencias de taxi, que pueden volverse menos rentables y valiosas por un súbito cambio de las condiciones regulatorias. Ha de quedar claro, sin embargo, que en la mayoría de los casos, cuando hablamos de regulación y condiciones estables y no de remedios temporales, estas diferenciaciones entre prestadores no tienen sentido legal ni económico.
- No hay que asumir que la movilidad compartida va a desplazar necesariamente a las alternativas basadas en la propiedad privada de los vehículos o medios de transporte -o, al menos, no a corto plazo-. Todavía subsisten cuestiones por resolver sobre el alcance de la transformación causada por la movilidad compartida. Por ejemplo, existen dudas sobre si tendría o no sentido desde un punto de vista estrictamente económico anticipar regulatoriamente una hegemonía de las alternativas compartidas frente al sistema tradicional de propiedad individual de los vehículos, como muchas veces es asumido. Algunos estudios recientes muestran cifras, sin embargo, que cuestionan esta suposición.
- Promoción municipal de los sistemas de sharing de base privada que no se basan en prestar el servicio sino de poner a disposición el vehículo. Todos estos servicios son a día de hoy ya una alternativa eficiente y que ayuda a la descarbonización de las ciudades si se impone que se trate en todo caso de vehículos eléctricos, como ha de ser el caso. Eso sí, teniendo en cuenta el hecho de que la viabilidad económica de los esquemas para compartir y sistemas de sharing es más fácil de alcanzar con vehículos menos costosos que los automóviles –bicicletas, donde ya hay una historia y tradición en curso de actuación y regulación de los poderes locales para poner en marcha tales esquemas; patinetes o dispositivos de movilidad equivalentes–, estas muy interesantes alternativas para reducir los costes ambientales y el número global de vehículos dentro de las ciudades han de ser amparadas en primer lugar, sin que necesariamente ello obligue a realizar un mismo esfuerzo con los servicios de sharing de automóviles eléctricos, que aunque tiene sentido que se autoricen también y que no se les pongan trabas, ocupan más espacio público y pueden generar más problemas de congestión, por lo que probablemente no debieran merecer, en cambio, de incentivos regulatorios o económicos por parte de los poderes públicos locales para su implantación.
- Prestación pública directa de servicios de movilidad y sharing por parte de los entes locales. Las autoridades locales pueden, junto a su oferta tradicional de red de transporte público, crear sus propias plataformas públicas para compartir automóviles –u otros vehículos, como ya están haciendo en muchos casos, especialmente en materia de bicicletas– o subsidiar algunas iniciativas privadas equivalentes cuando respetan los intereses públicos en materia de movilidad y realicen funciones de servicio público. Para los competidores en régimen de mercado, a quienes se ha de permitir poder actuar y ofrecer estos servicios aunque haya un operados público -o uno privado subsidiado por las razones antedichas- se ha de establecer un marco regulatorio equitativo e igual para todos, equilibrado y que además tenga en cuenta las implicaciones de uso del espacio público, tanto en términos de posible congestión como para gravar ese uso común especial del mismo destinado a la obtención de una ganancia económica en beneficio de unos particulares. Esta tasa por la utilización del espacio público para ofrecer servicios ha de tener en cuenta los beneficios ambientales y de congestión que cada alternativa modal general -y, como es lógico, no tiene sentido aplicársela al servicio público directamente gestionado por los entes locales-.
- Todas las medidas de incentivo han de reservarse sólo para la movilidad compartida que no suponga emisiones directas, y se ha de tratar de desincentivar la oferta de sharing de movilidad privada que no implique descarbonización ni rebaja de la polución. Las evidentes ventajas de la movilidad compartida, tanto en sus versiones más colaborativas como en lo que supone la oferta de servicios privados de transporte, se incrementan en todo caso enormemente si se combinan con el uso de vehículos que no funcionen con combustibles fósiles, lo que implica hablar tanto de automóviles eléctricos como de otros vehículos y modalidades alternativas, desde las bicicletas tradicionales a otros aparatos y cachivaches eléctricos –bicicletas, patinetes…–. Cabe señalar que los automóviles/vehículos eléctricos pueden no ser alternativas completamente descarbonizadas en algunos casos, dependiendo de la fuente de energía eléctrica que utilicen para su propulsión. Aunque éste es un elemento también a tener en cuenta, con todo, no cabe duda de que las emisiones directas son un factor más importante en lo inmediato, por el impacto que tienen sobre la polución urbana. En cambio, si esos vehículos son autónomos o no –sin conductor–, aunque sin duda plantea otro tipo de problemas muy exigentes -cuestiones de seguridad y responsabilidad, junto a preguntas sobre el futuro del empleo para los seres humanos-, todas ellas muy interesantes, no es una cuestión de importancia jurídica respecto de la organización de la movilidad urbana, pues a estos efectos es una alternativa neutra.
- Promoción de otros modelos de movilidad, a pie, en bicicleta y la reducción de la movilidad innecesaria como aproximaciones estratégicas básicas. Por último, per probablemente mucho más importante, se ha de recordar que cualquier estrategia global coherente adoptada por los gobiernos locales dispuestos a cumplir con las exigencias derivadas de la Nueva Agenda Urbana debe adoptar una regulación que ante todo y por defecto busque promover otros tipos de movilidad más allá de las plataformas empresariales de sharing y el posible uso compartido de automóviles, como son los desplazamientos peatonales, que han de estar primados y preservados en todo caso, con la necesaria inversión en infraestructuras que los haga posibles, seguros y agradables. Iguales reflexiones pueden merecer, también, los desplazamientos en bicicleta y cualesquiera otros que no empleen fuentes de energía que de manera directa o indirecta generen emisiones. Además, ha de ser tenido en cuenta que en el futuro aparecerán sin duda también muchas oportunidades de mercado relacionadas con el uso compartido de bicicletas, eléctricas o no, y el uso compartido de otros dispositivos de movilidad. Para promoverlos, pero también para controlarlos, es necesario no solo la infraestructura adecuada para hacer factible un uso masivo de tales alternativas, sino también para realizar un reparto consciente del espacio público entre alternativas de movilidad a fin de ordenar el tránsito de dichos dispositivos. La mayoría de estas decisiones, más allá del marco legal muy básico que pueda existir a nivel nacional, serán adoptadas por las autoridades locales, que son y han de ser los principales responsables y protagonistas en la regulación y mejor del fenómeno de la movilidad urbana.
Probablemente una de las facetas más visibles, quién sabe si porque se trata de una de las pocas que existen, donde los ciudadanos hemos podido constatar diferencias entre el desempeño de los gobiernos municipales conservadores de Valencia entre 1991 y 2015 y el surgido del “Pacte de la Nau” que hizo alcalde a Joan Ribó hace cuatro años es la que se refiere a las políticas de movilidad urbana. De hecho, la prensa local más conservadora y los partidos de la oposición (tanto C’s y PP como Vox; que ha entrado en tromba en campaña empleando también, precisamente, esta cuestión) se han ceñido en estos años prácticamente en exclusiva a este tema a la hora de criticar la gestión de Compromís (muy especialmente), PSPV y Podem. No parece que el resto de las políticas municipales desarrolladas, más allá de que la oposición siempre piensa que la ciudad podría estar más limpia, ser más segura o aprobar los desarrollos urbanísticos de manera más presta, generen excesivo desacuerdo estructural. En cambio, la apuesta del pacte de la Nau, y más en concreto de su concejal de movilidad Giuseppe Grezzi, por ampliar la red de carriles-bici de la ciudad a costa de espacio hasta ahora destinado al automóvil, junto a leves incrementos y adecentamientos de zonas peatonales, ha desatado una tormenta política y mediática de enormes proporciones y, la verdad, digna de mejor causa.
Esta polémica es tanto más sorprendente cuanto la política de movilidad que se ha desarrollado desde 2015 es, en contra de lo que pudiera parecer por la reacción suscitada, más bien modesta. Basta para ello comparar lo realizado, unos 35 km de carril-bici en estos cuatro años, con lo que preveía el Plan de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad de Valencia, aprobado en 2013, recordemos, por una corporación municipal donde el Partido Popular tenía una cómoda mayoría absoluta. En este Plan de Movilidad no sólo se contenían la mayoría de los carriles-bici que se han ejecutado (por ejemplo, el icónico carril, por cuanto todos los partidos de la oposición se han hecho fotos en él prometiendo su reversión caso de ganar las elección, de l’avinguda del Regne de València) y se especificaba que en el futuro todas estas infraestructuras deberían hacerse en calzada y nunca por las aceras, sino que además se preveían otros muchos más ambiciosos que, a día de hoy, no se han hecho: sirva de ejemplo la previsión contenida en el mismo de un carril-bici por las Grans Vies de la ciudad y, en concreto, también por la Gran Via del Marqués del Turia. Cualquier ciudadano con interés por estas cuestiones y lo que se preveía en el mencionado plan aprobado por el Partido Popular, por lo demás de una buena factura técnica y previo un estudio de la movilidad en la ciudad más que completo, lo tiene a su disposición en la web del Ajuntament de València, por lo que la consulta y comprobación de estos (y otros) extremos no puede ser más sencilla.
Pero no sólo los planes municipales aprobados hace ya 6 años para planificar la movilidad urbana en la ciudad, sino las propias promesas de partidos como PP y C’s en la campaña de 2015 muestran hasta qué punto lo realizado en la ciudad de Valencia por el gobierno de la Nau, por mucho que valiente a la vista de la reacción suscitada, no deja de ser una realización humilde. Así, el PP prometía en su programa electoral hacer en cuatro años 100 km de nuevo carril-bici ocupando espacio de la calzada. Ni más ni menos que el triple de lo que se ha ejecutado en medio de una escandalera enorme. Por su parte, C’s prometía hacer aún más carriles-bici segregados que el PP, hablando en ocasiones en algunos mítines de doblar esas cifras y abundaba en la idea de convertir Valencia en “la Ámsterdam del Mediterráneo”. Huelga decir que las restricciones al vehículo privado y al aparcamiento en el centro que son a día de hoy norma en la ciudad holandesa, incluyendo una casi completa peatonalización, están lejísimos de lo que tenemos en Valencia. Asimismo, los Países Bajos invierten casi 35 euros por habitante al año en infraestructura ciclista (con un excelente retorno, por cierto, en términos de salud y ambientales). Eso supondría, trasladado a Valencia (800.000 habitantes), una inversión anual de unos 28 millones de euros. Es decir, más de diez veces el dinero que se está dedicando en estos momentos en nuestra ciudad a infraestructura ciclista. Simplemente a partir de los programas y promesas electorales que presentaron PP y C’s en 2015 podríamos, pues, realizar muchas críticas al desempeño del govern de la Nau en estos años, pero en un sentido radicalmente contrario al que estamos leyendo y escuchando estos días. María José Catalá y Fernando Giner deberían explicar por qué no están exigiendo más inversión y más carriles-bici, cuando sus partidos y ellos mismos se afirmaban no hace tanto tiempo defensores de ir mucho más allá, pero mucho, de lo realizado estos años.
Algunas razones de peso para abandonar las viejas políticas y abrazar un nuevo modelo de movilidad
El caso es que no lo tendrían fácil, y quizás por eso no realizan el ejercicio, porque la postura correcta, como por lo demás muestran todos los ejemplos europeos comparados, era la que defendían hace unos años. Basta analizar la evolución de la movilidad urbana en el resto del continente, pero también en las ciudades españolas medianas, para constatar una evolución hacia un diseño urbano donde las peatonalizaciones en el centro son la norma y la circulación en coche por ciudad se restringe enormemente (siendo las avenidas de tres y cuatro carriles una absoluta excepción y las velocidades mayores a 30 km en zona urbana inconcebibles). En este sentido, la anomalía de Valencia es que tenemos todavía un centro accesible en coche, incluyendo la zona central de actividad de la ciudad, la hoy llamada plaza del Ayuntamiento, convertida en inmensa rotonda, lo que es algo absolutamente único ya a estas alturas en España, así como una red de avenidas generosísimas en carriles para los coches con una velocidades de circulación altísimas y peligrosas. No es extraño, por ello, que la tasa de siniestralidad y de muertes por atropello de viandantes y ciclistas en Valencia sea de las más altas de las ciudades de su tamaño entre los países de Europa occidental.
Junto a consideraciones obvias de seguridad y de reparto del espacio público, pues no puede permitirse que sea monopolizado en beneficio de la reducida fracción de ciudadanos que se empeñan en hacer uso del coche en todos sus desplazamientos y del aún más pequeño porcentaje que sí lo puede necesitar (a los que hay que ofrecer alternativas, que en parte pasan por impedir o dificultar a los del primer grupo señalado que sigan acudiendo en coche a todas partes), la dimensión ambiental supone otro vector obvio que nos empuja en la misma dirección. A estas alturas no parece necesario incidir en los retos que plantea el cambio climático a escala global. Pero como este tipo de problemas globales, que afectan poco al día a día de los ciudadanos y requieren que no sólo cambiemos nuestros hábitos sino que lo haga mucha más gente en todo el planeta son difíciles banderines de enganche, mejor recordar algunos de los efectos de la contaminación que sufre Valencia que inciden directamente sobre sus vecinos en forma de problemas respiratorios, alergias, asmas y demás. La incidencia de este tipo de dolencias se ha multiplicado en los últimos años en paralelo al aumento de la contaminación atmosférica y la relación causal entre esta última y aquéllas, además, está ya más que acreditada y establecida. El número exacto de muertes directamente vinculadas a esta situación puede ser discutible, pero nadie que haya tenido a una persona cercana aquejada de este tipo de problemas ignora ya hasta qué punto la contaminación las agrava. Otro colectivo particularmente afectado son los niños, en particular los más pequeños. Enfermedades prácticamente anecdóticas hace años, como las bronquiolitis, son ahora una plaga entre niños y niñas, como cualquiera que esté rodeado de parejas en edad reproductiva puede comprobar. La contaminación en la ciudad de Valencia, muy vinculada al enorme incremento del tráfico metropolitano y a la actividad del puerto (asunto éste sobre el que también habría que actuar a la mayor brevedad), ambas altamente nocivas, debería ser mucho menor de lo que es, por tener un régimen de brisas regular. Sin embargo, la ausencia de medidas decididas para atajar las fuentes de polución está provocando que, increíblemente, tengamos uno de los aires más contaminados de España e, incluso, de Europa.
Una nueva política de movilidad urbana para Valencia y su área metropolitana
Las políticas de movilidad que necesita una ciudad como Valencia, para mejorar la vida de los vecinos en todas estas vertientes, son bastante obvias y requieren de la defensa y profundización de los pasos ya acometidos. En este sentido, es también exigible a los medios de comunicación valencianos que, en lugar de difundir cuestionables y alarmistas informaciones sobre atascos puntuales en algunas vías (cuya fluidez es puesta de manifiesto a diario por los ciudadanos que pasean o circulan por ellas y comparten regularmente, atónitos, fotos que muestran hasta qué punto la catastrofista visión sobre la situación de las mismas que suelen difundir los grandes medios no se compadece con la realidad), pasen a informar sobre los efectos de la contaminación y la situación real de la movilidad urbana y metropolitana en Valencia, sus problemas y la imperiosa necesidad de reorientar no pocas inversiones que se hace cada día más patente. Resulta muy llamativo el desinterés de nuestros medios de comunicación, al menos hasta la fecha, por dar información completa y rigurosa sobre estas cuestiones, máxime cuando es relativamente fácil lograr datos y contrastarlos con el ejemplo comparado.
Así, y para una ciudad de unos 800.000 habitantes y un área metropolitana de millón y medio de habitantes, es llamativo el pésimo servicio de cercanías que ofrece Renfe y su estancamiento desde hace ya una década larga, en torno a 15 millones de pasajeros anuales que no se incrementan porque, sencillamente, el servicio ofrecido no es competitivo. Se trata de una cifra ridícula, que tiene que ver con una gestión tercermundista (trenes anticuados, frecuencias lamentables, tiempos de viaje de hace un siglo) de ejes como el de la A3 (líneas C-3 y C-4), la directa inexistencia de servicio digno de ese nombre en zonas como la del valle del Palancia (C-5) y la saturación y falta de frecuencias en las únicas líneas que sí dan un servicio más o menos digno a ejes de comunicación básicos, como el norte hacia Castelló (C-6), el sur hacia Gandia (C-1) y el sudoeste hacia Xàtiva (C-2). Al margen de la necesidad de invertir para evitar estos problemas, el hecho único de que una ciudad de casi un millón de habitantes siga careciendo de estación y túnel pasantes, esperados desde hace más de 30 años (ya fueron previstos en el PGOU de 1988) por la nula inversión estatal, limita además enormemente las posibilidades de la red de Cercanías. Por contrastar, y a pesar de sus carencias y la necesidad de inversiones y de mejoras (especialmente en las líneas que cubren el eje del Túria, con tiempos de viaje y frecuencias inaceptables), Ferrocarils de la Generalitat Valenciana (FGV) transporta a unos 70 millones de viajeros al año, con incrementos acumulados desde 2015 de más de un 10%. Mientras tanto, la mucho más humilde Empresa Municipal de Transports (EMT) de Valencia transporta al año casi a 100 millones de viajeros en sus autobuses, también con incrementos acumulados de más de un 10% de los pasajeros en los últimos cuatro años. El contraste con la dejadez de Renfe y sus cercanías es enorme. Habría que exigir inversiones en consonancia con estas necesidades, pues es inaceptable, además, que el Ministerio de Fomento del Gobierno de España se empeñe en dilapidar recursos públicos en obras de dudosa necesidad (ampliaciones de las diversas entradas en automóvil a la ciudad de Valencia o del by-pass, todas ellas ya en marcha) cuando hay carencias mucho más graves y, por ello, actuaciones que deberían ser prioritarias sin atender. Por supuesto, y como guinda, la integración tarifaria de los medios públicos de transporte en el área metropolitana sigue sin ser completa por culpa de… la negativa de Fomento a incluir a Renfe en la misma.
Respecto de las políticas estrictamente urbanas en materia de movilidad, las líneas básicas están ya plasmadas en el PMUS de 2013 (recordemos, aprobado por el PP), que habría de aplicarse en su integridad y desarrollarse de manera ambiciosa a la menor brevedad. Así, hay que completar todos los itinerarios y grandes ejes de movilidad peatonal que se preveían en el mencionado Plan, combinando esto con una generalizada ampliación de aceras y mejora de pasos peatonales, porosidad para el paseo y calidad urbana (sombras, seguridad…) que incentiven los desplazamientos a pie. Junto a ello, ha de proseguirse con la política de movilidad de estos años, en forma de construcción de carriles-bici, que han de ir siempre por calzada. El objetivo a corto plazo ha de ser que todas las vías de dos o más carriles de la ciudad cuenten con carriles-bici segregados en los dos sentidos de circulación antes de 2023, mientras que las vías de un solo carril deberían ser siempre vías con velocidad máxima a 20km/h que permitan la convivencia de todo tipo de vehículos (y la circulación en contradirección, como en el resto de Europa, de los vehículos que no son a motor). Se trata de objetivos sencillos y globales, fáciles de lograr a corto plazo y que conllevan un diseño de ciudad y de la movilidad coherente, que han de ir acompañados de la paulatina mejora (que requiere de más inversión) de la calidad urbana de estas intervenciones (arbolado, segregación blanda, mejora del pavimento) y, por supuesto, de la total restricción al tráfico a motor privado, salvo para residentes, de todo el centro de la ciudad (al menos, desde la ronda interior hacia adentro). Una movilidad urbana así diseñada, como es obvio, ha de ser completada por una reordenación ambiciosa de las líneas de la EMT, así como de una potenciación de su uso, ofreciendo tarifas reducidas para colectivos vulnerables que incluso debería tender a medio plazo hacia la gratuidad del servicio, en línea con lo que ya empieza a ocurrir en algunas ciudades europeas. Todas estas medidas, así como las propuestas a escala metropolitana, se complementan unas a otras y producen aún mejores y mayores efectos cuando se ponen en marcha conjuntamente, pero es evidente que ello no empece para que se hayan de ir desarrollando, al menos, todas aquellas que sea posible poner en marcha a partir de la disponibilidad presupuestaria existente en cuanto sea posible.
Sin embargo, nada de lo aquí señalado, sorprendentemente, está siendo tratado por los medios de comunicación ni forma parte del debate político. Ni del de campaña, más encendido; ni del ordinario, más estructural. Vivimos una situación surrealista donde se critica por supuestos excesos a quienes, si han pecado por algo estos años, ha sido más bien de prudentes (con una cautela quizás comprensible, dada la virulenta reacción y la escasez de fondos públicos disponibles, pero que sinceramente ha sido mayor de la deseable) y por no apostar con mucha más profundidad por una transformación global de la movilidad urbana en Valencia. Donde los medios de comunicación publican portadas casi a diario con quejas absurdas respecto de carriles-bici y medidas de pacificación del tráfico mientras nada se informa sobre los problemas graves de movilidad urbana y metropolitana y de contaminación que padecemos. Donde la ciudad oficial, el debate sobre la misma y la conversación pública de medios y políticos van en una dirección que nada tiene que ver con el signo de los tiempos, lo que se hace en todas las ciudades a las que nos querríamos parecer… ni con lo que hacen los ciudadanos en su día a día, que inundan de bicicletas, patinetes eléctricos y otros vehículos sostenibles cada carril-bici que se inaugura a las pocas horas de la puesta en servicio de la infraestructura, hasta el punto de que el anillo ciclista de la ronda interior, con puntos con más de 5.000 circulaciones diarias, se ha convertido ya muy probablemente (a partir de los datos disponibles) en la vía por donde más bicicletas pasan en alguno de sus puntos cada día de todos los países de la cuenca del Mediterráneo. Tarde o temprano tendremos que abandonar el estado de negación en que vive la Valencia oficial y hacer caso a esta Valencia real, porque la cosa cae por su propio peso. Tanto que, en el fondo, si hay un aspecto en que da un poco igual quién gane las próximas elecciones municipales es justamente este. Tanto el PSPV, a pesar de las manifiestas reticencias que ha venido expresando sobre estas políticas, como PP y C’s, con sus críticas abiertas al modelo, e incluso Vox, que las asume multiplicadas y ampliadas, caso de que ganaran las elecciones y fueran los llamados a regir los destinos de la ciudad de Valencia, tendrían que hacer exactamente lo mismo que se ha venido haciendo y acabarían por adoptar las líneas de acción señaladas. Quien gane las próximas elecciones, por ejemplo, y sea quien sea, deberá cerrar el centro urbano al tráfico de vehículos privados a motor tarde o temprano. Ni la dinámica europea ni la ciudadana interna permitirán otra cosa.
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Publicado en los «Arguments» de la edición valenciana de eldiario.es el pasado 20 de marzo de 2019
Una de les més peculiars conseqüències del període d’impasse polític en què estem sumits és que molts governs autonòmics, i el valencià entre ells, segueixen a l’espera que el panorama polític es buidi per adoptar mesures de cert calat. Hi ha raons objectives per a això que han de reconèixer: si pensem en l’acció del Consell, és evident que el desplegament de polítiques noves i de certa ambició està inevitablement supeditat, en alguns casos, al fet que s’aconseguisca desencallar la impresentable condició en què quedem els ciutadans del País Valencià com a conseqüència del model de finançament. Si ens centrem en l’acció de qualsevol govern autonòmic (i també del nostre), la indefinició respecte a si determinades regles contingudes en normes aprovades en els últims anys (de control financer, per exemple) van a seguir en vigor en els mateixos termes pot explicar també certa paràlisi.
En un brou de cultiu com el descrit es produeix l’efecte paradoxal que moltes mesures impulsades pel govern Rajoy durant la legislatura de la seua majoria absoluta, per molt que unànimement criticades per la resta de partits polítics, continuïn aplicant-se sense que apareguen alternatives malgrat que a dia d’avui és clara l’existència d’una majoria d’actors contraris a aquestes, incloent-ho a no pocs governs autonòmics, com el valencià.
Un exemple de llibre d’aquesta manca d’ambició de canvi que comentem té a veure amb el gruix de la reforma local que les Corts generals van aprovar (per cert, reforçant a les Diputacions provincials alhora que els seus equivalents europeus van desapareixent), finalment, al desembre de 2013. La llei 27/2013 tractava de restringir l’autonomia local de forma notable, convertint als ajuntaments en administracions amb menors competències amb la intenció última de llevar-los protagonisme a la prestació de serveis i la definició de polítiques públiques. Però, a més, per fer-ho, limitava també enormement les competències autonòmiques, pretenent instaurar un model de règim local estatal uniforme on els diferents territoris de l’Estat poc haurien de dir respecte a com i què havien de fer els governs locals. La veritat és que la major part de comunitats autònomes, des de l’entrada en vigor de la reforma local, han estat molt consistents en la defensa de les seves competències i, en ocasions vorejant la insubmissió respecte del text legal, han defensat el no desmantellament de serveis socials i altres competències impròpies que venien exercint els seus municipis a l’empara d’interpretacions com les exposades.
Aquesta actitud, pràcticament unànime, i amb independència de l’orientació política dels governs de torn, ha estat molt d’agrair i explica per què l’aplicació de la reforma local no ha generat les destrosses que podria haver suposat. No obstant això, i com a conseqüència (comprensible, com dèiem) de l’impasse polític i de la incertesa jurídica, s’ha trobat a faltar ambició en el desenvolupament de models de règim i govern local alternatius al de la reforma de 2013. En la mesura que aquesta incertesa jurídica era un factor en efecte essencial (i comprensible) que obligava a certa prudència, cal assenyalar que eixa prudència ja no té sentit arran un seguit de sentències del Tribunal Constitucional de 2016 i 2017 que han vingut a confirmar les crítiques autonòmiques a la reforma i, retenim la dada, a garantir la capacitat autonòmiques per delimitar les competències locals dins el seu territori, ampliant el llistat bàsic, i magre, establert per l’Estat.
Així, tots els governs i parlaments autonòmics, i lògicament també el govern valencià o les Corts valencianes tenen ja via lliure, si ho consideren oportú, per dotar de més generoses competències als seus municipis i remodelar la planta administrativa pròpia en una línia més semblant a l’europea, amb més pes de l’acció en proximitat i estructures flexibles intercomunals àmpliament dotades de competències. A més això reobre la via expedita per aprofundir en el camí, ja encetat, de minimitzar les interferències de les Diputacions provincials mitjançant mesures de coordinació que, apuntades ja fa uns anys com a solució per a aquests alguns d’aquests problemes, acaben de rebre un indubtable recolzament jurídic per part Tribunal Constitucional en considerar aquest òrgan que la conformació de les relaciones entre Diputacions i la resta d’Administracions públiques no depenen només i exclusivament del que determine l’Estat sinó que, més enllà de la norma bàsica, també les Comunitats autònomes hi tenen alguna cosa a dir.
Només amb aquests dos punts de suport jurídic, i assumint la resta de possibilitats legals de la reforma estatal de 2013 del règim local (per exemple, les regles que s’hi contenen sobre delegacions de competències), seria possible idear per al País Valencià un model de govern local propi ambiciós, molt més flexible i adaptat a les necessitats dispars i creixents de les nostres cada vegada més complexes societats, amb ens locals més potents i estructures de coordinació intermunicipal reforçades, a partir d’una reforma de la llei de règim local valenciana que els emprés com a suport tècnic per proposar solucions que són a dia d’avui comuns a Europa i que combinen descentralització funcional, corresponsabilitat i col·laboració multinivell. No cal, a més, innovar massa: gairebé totes les millores s’han experimentat ja en altres llocs i és suficient amb copiar intel·ligentment. Els exemples d’intercomunalitat metropolitana a França o els models d’alguns Länder alemanys són un bon recordatori de la gran quantitat de coses que poden gestionar de manera molt eficaç i descentralitzada les grans conurbacions urbanes. Res a la llei espanyola, després de la intervenció del Tribunal Constitucional, ens impedeix als valencians avançar en aquesta línia. A més, són moltíssims els experts (com ara el prof. Sorribes o Nèstor Novell, pel que fa a propostes sobre el territori valencià ancorades en un coneixement profund de les peculiaritats socioeconòmiques del país) que en aquestes matèries que porten anys traçant un full de ruta a partir de la qual, fins i tot emprant només parts de la mateixa, podrien aconseguir millores indubtables. Perquè per millorar la planta territorial no cal aspirar a tindre-ho tot alhora i immediatament. És possible millorar gradualment, innovar i experimentar. Dissenyar un full de ruta valencià per fer-ho comença a resultar indispensable.
A efectes de proposar per on podria anar aquest full i amb quines prioritats paga la pena començar a treballar, assumint que hi ha reformes més senzilles i que generarien menys resistències que d’altres, ací van uns suggeriments:
- – dissenyar models metropolitans per les grans agregacions costaneres (entron metropolità d’Alacant, Gandia-Oliva, València i l’Horta, la Plana) que permeten una planificació coherent i global a escala funcional del transport, infraestructures, desenvolupament econòmic i urbanisme;
- – determinar sistemas de cooperació amb les Diputacions per la prestació de serveis als municipis més menuts, amb participació dels tres actors (GVA, Diputacions, municipis), amb una especial atenció a la garantía dels serveis socials de proximitat;
- – activació de models de cooperació local (mancomunitats, mancomunitats integrals o fins i tot estructures para-comarcals) per aconseguir massa crítica suficient per la gestió de més competències, que la Generalitat hauria de cedir, si així fóra demanat, tant a aquestes estrcutures com als municipis de gran població (en qüestions de serveis socials, habitatge, educació, etc.).
A partir d’aquesta feina de mínims, perfectament possible ja hui en el marc jurídic estatal vigent, hauríem de poder plantejar-nos després més coses. Però, com quasi sempre, tot això passa en primer lloc per ser conscients que podem i tenim les competències per fer-ho, avaluar els avantatges i tindre clar què volem aconseguir… i tindre després la voluntat política de fer-ho.
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