Los algoritmos son reglamentos

Sobre la naturaleza jurídica de los algoritmos empleados por la Administración para la toma de decisiones

I. Introducción

La relación del Derecho público y en concreto del Derecho administrativo con las llamadas “nuevas tecnologías” de la información y de la comunicación no es ya tan nueva sino que lleva muchos años desarrollándose, por lo que es posible en estos momentos contar ya con sólidos indicios de cuáles son los problemas y riesgos no sólo presentes sino también futuros, así como los retos que plantea el necesario ajuste de aquél a éstas. Este ajuste, en tanto que jurídico, no opera en el vacío sino que lo hace con base en un mandato constitucional que, con independencia de los desarrollos a los que ha dado lugar con posterioridad, algunos de gran virtuosismo -incluso hemos extraído un nuevo derecho fundamental de ese precepto, como es de todos conocido, en forma de “derecho a la autodeterminación informativa” del art. 18.4 CE-, obliga a respetar una regla bastante sencilla que, la compartamos o no, es a día de hoy el Derecho vigente: le directriz constitucional que encontramos en ese precepto constitucional impone limitar los desarrollos de estas tecnologías siempre que se necesario para garantizar el pleno ejercicio de derechos por parte de los ciudadanos. Por otro lado, a nadie debería escapársele que con esta formulación de manera implícita, y a mi juicio muy acertadamente, el texto constituyente concibe la evolución tecnológica como potencialmente muy peligrosa para los derechos de los ciudadanos y pone el acento sobre la necesidad de garantías jurídicas (algo esencial en estas materias que, desgraciadamente, no siempre tiene en cuenta nuestro legislador a la hora de reformar el procedimiento administrativo). De alguna manera, como ya se ha recordado (Cotino, 2019), esto impone una suerte de traslación del principio de precaución en clave tecnológica.

La razón por la que señalo estos dos factores a efectos de enmarcar este comentario, por muy obvios que puedan parecer y por ello de innecesaria expresión, es porque, sorprendentemente, ni el legislador ni la Administración pública española parecen particularmente concernidos por ellos. El tratamiento que la ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP) da desde sus orígenes a esta cuestión es llamativamente pobre, por no decir prácticamente inexistente. Algo que, paradójicamente, como desarrollaré más adelante, tenía efectos positivos a mi juicio, en la medida en que, aunque sea cierto que se le puede reprochar a su texto original carecer de la “perspectiva dinámica” (Julián Valero, 2015), también lo es que las “pretensiones de amplitud en la regulación” de un precepto como el primigenio art. 45 LRJAP combinadas con reglas procedimentales expresadas con independencia del canal de comunicación empleado permitían aceptar ciertas soluciones con un grado de flexibilidad que quizás la práctica legislativa posterior, más ceñida a la regulación en concreto del fenómeno, ha debilitado. Adicionalmente, y de manera meramente principial, el mencionado precepto sí establece ciertas cautelas y recuerda la necesidad de preservar el contenido material de ls garantías sea cual sea el desarrollo tecnológico.

Una idea desaparecida de la actual Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y a la que hemos de volver. La Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAE), por su parte, sí supuso un intento serio de, al menos, hacer frente al mandato constitucional de tratar de encauzar y limitar el uso de la informática de modo que no suponga mermas en la capacidad efectiva de los ciudadanos de hacer valer sus derechos. Sin embargo, ni su desarrollo fue demasiado satisfactorio ni la manera en que se ha procedido a integrar su contenido en la regulación común del procedimiento administrativo en la actualmente vigente LPAC son demasiado exigentes. Las críticas por las insuficiencias de esta integración han sido generalizadas entre quienes han analizado la cuestión (véase Baño León, 2015; Santamaría Pastor, 2015; o, por ejemplo, la entrada que dediqué a esta cuestión en este mismo blog).

A partir de estas ideas básicas de traslado de las garantías tradicionales en sentido material al nuevo contexto tecnológico y de su importancia capital a la hora de desplegar el empleo de medios tecnológicos por parte de las Administraciones Públicas vamos a tratar de justificar la necesidad de traducir algunas de las reglas tradicionales, de la forma más prudente posible, al empleo por parte de las Administraciones Públicas de algoritmos, utilización que a día de hoy cuenta con un marco jurídico más bien parco y peligrosamente generoso.

II. El código fuente es código jurídico y como tal hay que tratarlo

En una de las primeras obras que trataron de forma moderna y global la enorme significación jurídica de los cambios que las nuevas tecnologías nos iban a deparar, la primera edición de Code (Lessig, 1999), se avanza desde sus primeras páginas una reflexión que el tiempo no ha hecho sino confirmar: estamos ya de lleno en una sociedad en la que, cada vez más, el verdadero alcance de los derechos de los ciudadanos va a depender en mayor medida de los códigos de programación a partir de los cuales se articula el funcionamiento de todo tipo de aplicaciones informáticas que de los mismísimos códigos jurídicos tradicionales que tanto veneramos los juristas. La afirmación puede parecer exagerada –o quizás exagerada… de momento- pero apunta en una dirección interesante: la programación de las tareas, por definición automatizadas, de mayor o menor complejidad, son un elemento consustancial al aprovechamiento de las tecnologías actualmente disponibles que, además, está llamado a ir a más en el futuro. De hecho, no sólo a ir a más sino a ser, y conviene tenerlo bien presente, la parte cuantitativamente más relevante de la acción administrativa del futuro. Un futuro que, ha de tenerse bien presente, está ya aquí en materia de automatización y programación de actividades supuestamente complejas y no sólo en actividades privadas sino en muchas donde hay bien una supervisión pública intensa o un directo protagonismo “prestacional” por parte de la propia Administración –conducción de coches automatizada, drones que operan a partir de programación, trenes sin conductor, armas modernas que deciden cuándo activarse a partir de una programación previsamente determinada…-

Est dinámica será tanto más importante cuanta más inteligencia artificial haya implicada –y cada vez habrá más-. Así, probablemente, el estudio de las categorías clásicas es particularmente útil para mostrarnos su inutilidad hasta que no asumamos que hemos de, sencillamente, asumir que la inteligencia artificial es inteligencia a casi todos los efectos jurídicos y tratarla, en este caso sí, de un modo acorde a como tratamos a la inteligencia, digamos, “tradicional”. Las reflexiones en materia de inteligencia artificial y su evolución futura son numerosísimas en la actualidad. Valga la actualizada síntesis, con mucha información y planteando los retos de futuro, sobre los retos regulatorios de futuro que aparecen en las conclusiones de Asilomar (Tegmark, 2017) o las cautelas que recientemente han desarrollado en forma de principios de regulación las instituciones europeas.

Por la razón expuesta es por lo que es particularmente relevante, a su vez, asumir de una vez con todas las consecuencias que, como enunciábamos inicialmente, el código fuente es código jurídico. Lo es, de hecho, a todos los efectos. Lo es porque ese código delimita el efectivo marco de actuación de los particulares, marca los límites a sus derechos y genera una producción con efectos jurídicos que fácilmente podemos llamar “actividad administrativa” de forma automatizada a partir de esos parámetros previamente configurados, no tengo la más mínima duda de que estamos ante algo muy parecido a normas reglamentarias. Y lo es también porque es el reglamento que preordena los márgenes de la actuación de la inteligencia artificial que, más o menos modesta según los casos, ejecuta sus instrucciones, de un modo conceptualmente parangonable, de forma estricta además, a la actuación que nuestro Derecho presupone a una inteligencia humana convencional cuando ha de ejecutar una actuación adminitrativa normativamente enmarcada. Porque, como se ha dicho, el código fuente es, en efecto, código jurídico y como tal actúa. A efectos de la forma en que algoritmos, programación y código predeterminan deciciones puede constarse que toda programación no es sino una reglamentación (Harari, 2015; Tegmark, 2017) simplemente mucho más predeterminada y fiable.

Desde este punto de vista podríamos considerar que, sin duda, todo algoritmo usado por la Administración para adoptar decisiones no es sino un reglamento. O que todo algoritmo de apoyo opera como la parte reglada de un proceso de toma de decisiones. Que su «naturaleza jurídica», si así se quiere explicar, es la de un reglamento tradicional sin necesidad de añadir mucho más… y provocando la consecuencia jurídica de que hubiera que trasladar in toto la regulación tradicional que hemos ido decantando durante todos estos años respecto de las normas reglamentarias y su funcionamiento y encuadramiento en Derecho.

Ello no obstante, esta discusión sobre la naturaleza jurídica puede obviarse sin problemas en la práctica. A fin de cuentas, no es sino una cuestión conceptual y, si se quiere, dogmática, con pocas repercusiones prácticas… siempre y cuando se quede sólo en eso. Mucho más significativa, en cambio, y cuestión de la que en ningún caso se puede prescindir, es su derivada práctica y, en concreto, la ineludible necesidad de trasladar, como habría exigido el art. 45 LRJAP, todas aquellas garantías respecto de este tipo de “código” para proteger la posición y derechos de los ciudadanos de manera que queden en idéntica posición que cuando son afectados por actuaciones administrativas ordinarias.

III. La traducción de algunas garantías tradicionales a la regulación de la actividad automatizada y realizada por medio de algoritmos/programas… y sus problemas

Si analizamos con un mínimo de exigencia cuáles habrían de ser esas garantías, resulta que son estrictamente equivalentes a las que, más o menos, hemos ido decantando arduamente durante décadas como absolutamente necesarias en un Estado de Derecho para cualquier norma reglamentaria. Lo cual no es llamativo, pues, como se ha dicho, plantean materialmente los mismos problemas. Yendo un poco más allá en este punto, un régimen mínimo de garantías:

  • Debiera obligar como mínimo a que todo proceso de elaboración de estos códigos se desarrollara de una manera estrictamente pautada, con información pública, participación ciudadana, y con respeto a una serie de reglas y procedimientos de elaboración para los mismos que aseguren su efectivo contraste y análisis profundo durante ese proceso de elaboración (y, por ejemplo, aplicarles todo el nuevo Título VI de la LPAC). Sólo de este modo puede lograrse que la producción de las normas que de facto van a gobernar cada vez más las relaciones interadministrativas y a enmarcar los derechos de los ciudadanos sean no sólo de la suficiente calidad técnica –pero también jurídica aunque estemos hablando aparentemente de la mera programación informática- sino que además pueda desarrollarse desde su origen un control adecuado sobre el funcionamiento de las aplicaciones y de los diversos sistemas automatizados. El régimen actualmente vigente en la ley 40/2019, de Régimen Jurídico de las Administraciones Püblicas, (LRJ) es francamente insuficiente a este respecto, pues se limita a exigir, únicamente, la identidad del responsable de la programación en la regulación, insólitamente escueta, del encuadramiento jurídico de la actividad jurídica automatizada (art. 41.2 LRJ). No se desconocen los problemas y dificultades que de esta posición más exigente se derivarían en cuanto a las exigencias para poner en marcha actuaciones automatizadas, pero las garantías de los ciudadanos justifican sobradamente que se actúe de este modo, como demuestra la lógica de la propia legislación vigente sobre la producción de normas reglamentarias que vayan a desplegar efectos sobre los ciudadanos.
  • En lógica correspondencia con esta necesidad de control, y una vez aprobada, la programación correspondiente, y todo su código fuente, debieran ser siempre públicos –del mismo modo que lo son, y de nuevo aparece una evidente identidad de razón, las normas reglamentarias-. Todos los ciudadanos debieran poder conocer y revisar hasta el último detalle esta programación, al menos en todos aquellos casos y en la medida en que tenga que ver con el ejercicio de sus derechos, de modo que se pueda entender por cualquiera con los conocimientos y el tiempo necesarios el exacto funcionamiento del código y que se puedan desentrañar tanto los efectos del mismo como, en su caso, sus posibles fallas y defectos. Como ha señalado la doctrina, tampoco a día de hoy tenemos garantías suficientes en este sentido, pues apenas si contamos con la externa y no pensada para resolver esta cuestión protección que aporta la LOPD al establecer que todo ciudadano ha de ser informado de que va a ser objeto de un tratamiento y decisión automatizada (Cotino, 2019). Tampoco mucho más exigente, aunque a falta de otras normas que encuadren la cuestión a ella se ha remitido hasta la fecha casi tofo el mundo, es en la práctica el Reglamento europeo General de Protección de Datos (RGDP). De hecho, una reciente e importante sentencia neerlandesa de la Corte del Distrito de La Haya de 5 de febrero de 2020 sobre empleo de algoritmos para realizar ciertas apreciaciones de riesgo que luego la Administración emplearía en inspecciones y controles, para prohibir el empleo del algoritmo en cuestión, ha de recurrir a las normas europeas del CEDH en materia de privacidad ante la ausencia de reglas verdaderamente exigentes en el RGPD. Incluso en el caso de que de ahí se derive alguna posibilidad de opting out, que por lo demás no parece que sea el caso combinado con el art. 41.2 LRJ vigente, es una garantías francamente insuficiente. Ninguna consideración de protección de propiedad intelectual o industrial, por otro lado, debiera poder oponerse a esta pretensión. De otro modo estaríamos aceptando una cierta “privatización” inadmisible de algunas normas y de sus mecanismos de funcionamiento, algo que no porque tenga ciertos precedentes en nuestros Derechos – es el caso de algunas normas privadas que tienen efectos públicos y que no son enteramente públicas, lo que con razón ha sido denunciado como contrario a nuestro modelo de Estado de Derecho- deja de ser inquietante y que además en este caso cuenta con el agravante de que la complejidad de este tipo de programación la hace especialmente opaca al escrutinio individual por cada ciudadano –razón por la cual es si cabe más importante que éste pueda ser realizado de forma general y constante por toda la colectividad, pero en realidad, estas barreras de entrada, aunque de diverso tipo, tampoco son, de nuevo, muy diferentes a las que el común de los ciudadanos pueden experimentar respecto de la mayor parte de las normas reglamentarias: la diferencia es que aquí los “legos” somos los tradicionales chamanes que las controlábamos en el pasado: los juristas-. Como es evidente, de esta posición se derivará un encarecimiento de la actividad administrativa, por cuanto el desarrollo o, en su caso, la adquisición de programas que incluya la propiedad del código y con ella su posible difusión y publicación es más cara que la compra de meras licencias de uso. Pero, de nuevo, la mínima precaución debida y los derechos de los ciudadanos justifican sobradamente la cautela.
  • Además, esta programación, reforzando la idea de que estamos ante una realidad con una clara identidad de razón con cualquier norma reglamentaria, debiera poder ser cuestionada y analizada en cada supuesto aplicativo concreto, y tras la constatación en su caso de la existencia de defectos en la misma o de confirmarse que su funcionamiento limita o cercena derechos de los ciudadanos, debiera poder ser impugnada por ello, con independencia de cuándo hubiera sido aprobada. De nuevo vemos que, más allá de la cuestión puramente terminológica y conceptual, las garantías materiales por las que vela el establecimiento de la posibilidad de un procedimiento de recurso tanto directo como indirecto contra reglamentos tienen toda la lógica que sean aquí replicadas porque los problemas prácticos y riesgos concretos que puede suponer una programación informática fallida, un código fuente erróneo, son los mismos que los que supone un reglamento ilegal.
  • En este sentido, ha de criticarse la posición defendida por Esteve Pardo (2007), que califica de ilusoria la pretensión de controlar por medio del Derecho “cada uno de los detalles y aspectos concretos del funcionamiento de las aplicaciones informáticas y los sistemas de información” (también Valero, 2015, parece escéptico en algún momento sobre la posibilidades efectiva de lograr hacer funcionar estos controles). Al menos, y en la medida en que nos refiramos a las aplicaciones y sistemas que está empleando la Administración pública, y más aún cuando se trata de las que ésta emplea en sus relaciones con los ciudadanos, esta aspiración no sólo no es ilusoria sino que debiera ser absolutamente esencial. Y con todo detalle y rigor, es decir, llegando a “todos los detalles y aspectos concretos”, sea el código propietario o no, razón por la cual, por cierto –y como desarrollaré más tarde, esta cuestión debiera ser reevaluada para garantizar la independencia de la Administración y su capacidad efectiva de hacer su labor-. En la medida en que, como se ha reiterado, estamos hablando de un código que es a la postre código jurídico, toda esta labor ha de ser completamente controlada y definida por la Administración pública, que es además la responsable a todos los efectos de la misma. Y ello con independencia de que pueda ser externalizada o de que normalmente sea realizada, en el mejor de los casos, por los servicios de informática de las respectivas administraciones públicas. Esta tarea, por mucho que pueda requerir de una capacidad y especialización adicional, es indudablemente jurídica y ha de ser tratada como tal.

IV. Efectos adicionales de la actividad algorítimica que refuerzan la necesidad de garantías

A corto plazo, es patente la necesidad de mayor control sobre el uso meramente accesorio y de apoyo (transparencia, qué, cuándo, cómo, por qué, en qué casos, con qué incidencia), por ejemplo en tareas de inspección, pero no ha de perderse de vista que, además, su carácter de actuación de apoyo es crecientemente una ficción. Además, esta pretensión es coherente con la reciente exigencia incrementada en el encuadre jurídico de la legalidad de estas actuaciones.

En general hay una gran potencia, y beneficios, en el empleo de algoritmos a la hora de permitir una mayor capacidad de disección y de control sobre las decisiones y situaciones en entornos predecibles (y la actuación administrativa y las decisiones judiciales, por ejemplo, lo son). No tiene sentido no aprovecharla (a este respecto la decisión polémica adoptada en Francia y la decisión 2019-778 DC du 21 mars 2019 del Conseil Constitutionnel francés que ha declarado inconstitucional la restricción sobre la publicidad y posibilidad de reutilización de identidad de jueces en sus decisiones y votos particulares (art. 33 código de justicia). Simplemente, ha de ponerse esta capacidad de disección y control a jugar en favor de la previsibilidad y el control ciudadano.

Previsibilidad y transparencia absolutas que, además, serán si cabe más necesarias para hacer frente a algunos cambios estructurales que las decisiones automatizadas o algorítmicas provocarán inevitablemente sobre los entornos de actuación informal, no reglada o incluso sobre las consecuencias de la acción no-legal, alegal o ilegal. A modo de síntesis rápida, piénsese en estos ejemplos:

  • la determinación de qué es o no parte del expediente administrativo (art. 70.4 LPAC), de qué ha de formar parte del él a efectos de transparencia, acceso… tiene gran importancia a la hora de determinar qué procesos algorítmicos forman o no parte del mismo;
  • los algoritmos y los programas van a generas decisiones siempre iguales y uniformes, ¿hay un valor en la no uniformidad y en la posibilidad de matizar, en la dispersión, en la informalidad decisoria (al menos, en algunos casos)? El uso de algoritmos y programas, en la medida en que la veda u obliga a programar de antemano las diferencias, nos sitúa frente a una necesidad de total transparencia decisoria que ha de ser totalmente pública;
  • en una línea semejante, la dureza o generosidad en las consecuencias jurídicas no admitirá modulaciones no previstas de antemano, lo que de nuevo exige una reflexión completa, detallada y totalmente transparente ex ante (sobre esto, también, Nieva Fenoll, 2018);
  • por último, y en esta misma línea, la imposibilidad de actuación en la ilegalidad o contra el algoritmo, ¿tiene valor en ocasiones, tanto particular como en ocasiones social la actuación no adecuada a la norma? ¿tiene sentido poder consentirla o aceptarla? ¿hay costes diferenciados en la ilegalidad que pueden señalar utilidad diferenciada que quizás es indicio de que pueda generar utilidad social si se pagan los costes diferenciados en que se puede incurrir?

Todas estas preguntas han de ser contestadas, una vez más, ex ante, y por ello requieren de transparencia y garantías propias de la elaboración de un reglamento.

V. A modo de conclusión (provisional)

Por todas estas razones, el actual régimen legal que contempla que estas programaciones han de ser aprobadas formalmente por la entidad pública que vaya a utilizarla “por ejemplo, a través de un acto administrativo, no siendo imprescindible una norma reglamentaria-, especialmente en aquellos supuestos en que su funcionamiento pueda afectar a los derechos y libertades de los ciudadanos” (Valero, 2015) es francamente insuficiente. Insistiendo en la necesidad de reconstruir las categorías y no pretender que haya de ser necesariamente posible una coincidencia exacta o una reconducción absoluta a conceptos surgidos para designar, sencillamente, otras realidades, podría decirse que no sólo es que sí deberían ser aprobados por medio de normas reglamentarias sino que debieran serlo como normas reglamentarias porque en la práctica y a efectos materiales es lo que son… o, al menos, debieran ser aprobadas con un sistema que garantice todos los mecanismos de participación, publicidad, control e impugnabilidad procesal propios de las normas reglamentarias, en la medida en que el código fuente plantea exactamente las mismas necesidades de control que el código jurídico, pues de aquél van a depender, exactamente en la misma medida que en el pasado dependían de éste, los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con los poderes públicos y su efectividad. Ésta es una reflexión que, por lo demás, no está tan alejada, entiendo, del espíritu que late en trabajos como el de Valero (2015) que venimos citando cuando reclama con toda la razón “un derecho por parte de los ciudadanos a obtener toda aquella información que permita la identificación de los medios y aplicaciones utilizadas, del órgano bajo cuyo control permanezca el funcionamiento de la aplicación o el sistema de información; debiendo incluir, asimismo, en su objeto no sólo el conocimiento del resultado de la aplicación o sistema informático que le afecte específicamente a su círculo de intereses sino, además y sobre todo, el origen de los datos empleados y la naturaleza y el alcance del tratamiento realizado, es decir, cómo el funcionamiento de aquéllos puede dar lugar a un determinado resultado”.

La posición defendida, por lo demás, tiene muchas más implicaciones y somos perfectamente conscientes de ello. Por un lado, qué duda cabe, prácticas y sobre la dificultad evidente de una adaptación completa y exigente a la misma. Por otro, en cuantos a algunas repercusiones jurídicas adicionales. Porque si la actividad referida es jurídica y responsabilidad de las Administraciones públicas en toda su extensión, ello ha de suponer que lo será a todos los efectos. Pero no me parece una conclusión ni mucho menos descabellada y, es más, se trata de la única orientación que permite afrontar los problemas futuros a que nos vamos a enfrentar de modo satisfactorio –pensemos en la responsabilidad administrativa y la acción automatizada de drones militares y cuáles serían los centros de imputación jurídica de admitir unas tesis u otras y comprenderemos con facilidad lo inaceptable de un análisis que partiera de otro punmto de partida-. La asunción de lo cual, sin duda, complicará enormemente las cosas a muchos niveles y obligará a readaptar de modo mucho más profundo que lo realizado hasta la fecha nuestro Derecho público, pero generará efectos muy positivos a la hora de redefinir correctamente ciertas garantías jurídicas ahora puestas en cuestión por la imparable conversión tecnológica de nuestras Administraciones públicas y las capacidades que la misma le confiere.

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Para quien quiera profundizar más en este tema desde una perspectiva completamente académica y dogmática, podéis consultar este artículo que he publicado recientemente en la Revista de Derecho Público. Teoría y Método:

A. Boix Palop (2020): Los algoritmos son reglamentos: La necesidad de extender las garantías propias de las normas reglamentarias a los programas empleados por la administración para la adopción de decisiones, en Revista de Derecho Público. Teoría y Método, nº 1, 2020, pp. 223-269.

Además, tenéis también a vuestra disposición una versión conferencia de estas ideas, desarrollada en el Seminari de la Facultat de Dret de València:



El Seminari de la Facultat de Dret de València (2012-2019)

Durant el curs 2019-2020 s’estan desenvolupant les sessions de la que és ja la VIII edició del Seminari Interdepartamental de la Facultat de Dret de la Universitat de València, com s’ha fet regularment des del curs acadèmic 2012-2013. Al llarg d’aquests anys, i amb periodicitat mensual, s’han dut a terme ja més de seixanta sessions, per les que han passat un centenar de docents o investigadors del centre ja siga en condició de ponents o com a discussants, amb una gran varietat de temes tractes i pel que fa a l’àrea de coneixement dels participants, però també respecte del gènere, edat o escola metodològica dels participants. Més enllà de resultats estrictament quantitatius o de l’impacte en termes de difusió mitjançant les xarxes de les ponències presentades, així com del fet que a hores d’ara sembla fora de discussió que el seminari està plenament consolidat, aquest fòrum de trobada aporta un indubtable valor qualitatiu distintiu a la Facultat de Dret de València, en conformar un espai per la reflexió i el debat interdisciplinari de gran riquesa per llurs docents i estudiants que, a dia d’avui, no és excessivament habitual a les Universitats espanyoles .

1. Orígens

Els orígens del Seminari de la Facultat de Dret de València hi tenen a veure amb dos fenòmens que es produeixen en paral·lel a la Universitat de València durant i consoliden durant les dos primeres dècades de segle XXI: d’una banda, una gradual pèrdua d’importància dels tradicionals seminaris de departament o d’àrea com a conseqüència de la disgregació dels grups de recerca verticals tradicionals; d’una altra, la constatació d’una creixent necessitat d’espais de debat interdisciplinar davant les manifestes connexions entre moltes de les accions d’investigació dutes a terme pels professors i investigador amb tota normalitat a títol individual però que molt sovint no gaudeixen d’espais o àmbits de trobada estables per al seu desenvolupament. Ambdós fenòmens, cal pensar-hi, no semblen d’altra banda aliens a la norma en la resta de facultats de la nostra disciplina, sinó més bé manifestació d’unes pautes i dinàmiques compartides.

Respecte de la primera de les qüestions, a la Facultat de Dret de València, com a la major part de les facultats espanyoles d’unes dimensions suficients com per poder gaudir de la massa crítica necessària per dur-los a terme, els seminaris d’àrea han estat tradicionals punts de trobada per als docents i investigadors que treballaven més o menys al si d’un determinat grup o escola. Aquests seminaris solien formar part del conjunt d’usos acadèmics que, transmesos de generació en generació, servien com vehicles dels habituals processos d’integració, pertinença i cohesió dins dels referits grups i escoles. El seu vigor i interès, en tant que depenien per a nodrir-se de la presentació de treballs o investigacions dels propis membres d’aquests equips, eren molt variables i, en general, els calia sempre una mínima massa crítica que es generava sovint al voltant d’alguna, o algunes, figures aglutinadores amb una trajectòria acadèmica del suficient prestigi, relleu, i també d’un cert poder al si de la Universitat, per funcionar satisfactòriament amb un mínim de regularitat. En un context acadèmic com el tradicional, si més no essencialment jeràrquic (i que podem considerar sense dubte era el paradigma dominant abans de la transformació de sistema d’accés als cossos docents i la selecció dels mateixos que va suposar la introducció, amb la LOU de 2001, dels sistemes d’habilitació i, posteriorment, d’acreditació), aquests seminaris depenien doncs en bona mesura de la referida capacitat de aglutinadora d’aquestes figures i es veien afavorits per un sistema de selecció de professorat que generava tendencialment àrees de coneixement en cada Facultat amb pocs centres de poder, o fins i tot només un en la major part dels casos. En un context com el descrit, els seminaris d’àrea han estat habituals a la Universitat espanyola, però es van ressentir inevitablement de mica en mica amb els efectes disgregadors i de creació de dinàmiques polisinodials derivades del nou model de selecció de professorat, així com d’uns barems per l’obtenció de l’acreditació que, ja entrada la segona dècada del present segle, prima han passat a primar la producció científica quantificable per una sèrie de vies sobre la fidelitat a escoles i a les estructures estrictament verticals[1]. D’altra banda, aquests seminaris han estat tradicionalment poc innovadors, amb una estructura clàssica que es fonamentava en una exposició i explicació a càrrec del ponent i un debat posterior en ocasions merament protocol·lari. No hi ha al nostre país massa tradició de presentació prèvia de la ponència o dels materials en aquests contextos, i tampoc és freqüent que s’establisca una estructura o una dinàmica específicament dissenyada perquè hi haja debat i discussió de veritat, que és un dels elements que al Seminari de la Facultat de Dret de València s’ha tractat des d’un primer moment de canviar activament[2].

A més, l’actual sistema valora molt poc, i llavors també desincentiva fins un cert punt, els esforços col·lectius de col·laboració i aprenentatge recíproc com són els seminaris. Llavors, de mica en mica, i la Universitat de València no ha estat una excepció, els tradicionals seminaris d’àrea han anat perdent pes i importància a mesura que altres tasques més urgents i peremptòries per a la promoció del professorat feien aconsellable centrar-hi els esforços, especialment per part dels professors joves. Es produeix, a més, una certa atomització dels grups de recerca en no ser ja tan essencial l’estricta verticalitat per la promoció professional dels professors. Com a conseqüència, alguns dels seminaris desapareixeran a moltes universitats, d’altres amainaran les seves sessions, i en general tots llangueixen de forma més o menys afortunada fins i tot a centres grans com és el cas de la Facultat de Dret de València, amb capacitat numèrica més que suficient per poder sostenir-los. En determinats casos, como és normal, també hi ha exemples de seminaris que van adoptant formats diferents als tradicionals.

D’altra banda, i en segon terme, la pròpia evolució dels estudis jurídics en l’actualitat ha fet més palés que mai que algunes de les coartades que han sustentat tradicionalment una estricta divisió de la feina acadèmic a partir de dinàmiques estrictes d’àrees de coneixement, senzillament, no se sostenen. Una cosa és que aquesta divisió administrativa i burocràtica d’organització docència i investigació i, molt especialment, de la selecció i avaluació de professorat a les nostres Universitats acabe generant dinàmiques corporatives, el que és molt comprensible i fins un cert punt inevitable, i una altra ben diferent que aquesta divisió siga en si mateixa positiva o desitjable. L’evolució i internacionalització creixent dels quefers acadèmics pel que fa a les anomenades “Ciències Jurídiques” obliga a minimitzar cada vegada més la importància real que donem a aquestes fronteres arbitràries moltes vegades sense equivalent a d’altres països, que, fet i fet, no són sinó artificials delimitacions ex ante de camps del coneixement que, molt sovint, estan en realitat íntimament i inevitable connectats i interrelacionats. La col·laboració internacional obliga doncs a minimitzar barreres artificioses i cada vegada resulta més evident que en molts casos no és tant que a les nostres àrees de coneixement siga precís o convenient afegir-hi l’estudi interdisciplinari d’alguns problemes com que, directament, ni tan sols és que siga possible parlar estrictament d’»interdisciplinarietat» quan en realitat hi ha moltes matèries jurídiques sobre les quals, senzillament, es projecta de manera natural l’atenció de juristes des de molt diverses branques i perspectives[3]. Una dinàmica que, a més, s’ha reforçat encara més amb els processos d’internacionalització i europeïtzació del propi Dret espanyol i amb la convergència regulatòria en cada vegada més ámbits i dominis com a conseqüència de la digitalització i l’adaptació de les eines jurídiques tradicionals a les necessitats de la tercera revolució productiva[4].

El mateix procés de naixement del Seminari de la Facultat de Dret de València, producte en part com moltes vegades passa en la vida de la casualitat i de la successió d’esdeveniments en forma diferent al que eren les previsions inicials, n’és la millor prova. Inicialment concebut com un fòrum de trobada entre professors de Dret públic de la Universitat de València, i especialment de docents de les àrees de Dret constitucional i administratiu amb interessos afins per tindre un espai de trobada addicional als dels seus tradicionals (però cada vegada més irregulars) seminaris d’àrea, als quals es van unir des d’un primer moment companys de Teoria de el Dret i de Filosofia de el Dret o de Dret penal, va evolucionar molt ràpidament. Després de les primeres sessions resulta patent l’interès de companys de Dret privat per les sessions, així com la complementarietat de les seues tasques de recerca amb les ponències presentades, de manera que de forma natural la reunió de professores de Dret públic evoluciona de manera natural i ràpida fins esdevindré un veritable Seminari de Facultat que integra tant a professors de Dret privat com investigadors dedicats al Dret públic, amb importants aportacions des de les primeres sessions de companys d’àrees com Dret civil i mercantil. És doncs la pròpia evolució d’aquestes primeres sessions i l’aportació i participació d’un grup molt divers de professors d’àrees de coneixement molt diverses, que desborden el disseny inicial, molt més modest i, també, molt més tradicional, el que al capdavall acaba per conformar un model de seminari relativament infreqüent en les Facultats de Dret espanyoles, no només per portar ja gairebé una dècada de funcionament estable sinó per la seua absoluta interdisciplinarietat, tant en ponents com en participants. Així, es pot comprovar com unes primeres sessions més centrades en matèries de Dret públic (les iniciades al gener de 2013 amb el primer període d’activitat del seminari, que es desenvolupa fins al juny d’aquest curs 2012-2013) donen pas ràpidament (a partir de les sessions que s’inicien al setembre de 2013 per arribar fins a juny de 2014, cobrint la totalitat de el curs acadèmic 2013-2014) a uns continguts clarament interdisciplinaris com a conseqüència d’aquesta evolució natural.

2. Funcionament i organització

El funcionament i l’organització del Seminari és des dels seus orígens, i segueix sent-ho en l’actualitat, molt senzill encara que ha tractat d’introduir i normalitzar una sèrie de novetats metodològiques poc habituals al format espanyol més tradicional però freqüents arreu Europa (existència de discussants per facilitat una veritable discussió i aportació prèvia de materials per una millor preparació de les sessions i fer-les més productives).

Les qüestions organitzatives essencials, però, i una vegada establertes les regles del joc amb aquestes novetats, aposten per un disseny molt simple basat en una certa autogestió i en la minimització estructural de les càrregues organitzatives per garantir una més senzilla continuïtat de la iniciativa. La idea és que com més automatismes queden fixats, més fàcil serà que aquesta continuïtat siga una realitat. I això comporta previsions que busquen fixa regles i automatismes a diversos nivells per assolir aquest objectiu: responsabilitat sobre les sessions, temporalització, qüestions d’organització o selecció de temes i ponents.

– Decisions referides a la determinació dels responsables del Seminari i de l’organització de les seues sessions

En primer lloc, s’ha de dir que els responsables del Seminari han estat sempre una pluralitat de persones des d’un primer moment, com a mecanisme per permetre no només un repartiment de les funcions i descàrrega de treball sinó, també, per facilitar que el seminari puga seguir funcionant amb independència de la presència d’una o altres persones en cada moment. Amb el temps, això va cristal·litzar en que les tasques d’organització mínimes requerides han estat assumides per Jesús Olavarría (Dret mercantil), Gabriel Doménech (Dret administratiu) i jo mateix, amb l’ajuda puntual d’altres companys i companyes com Lorenzo Cotino (Dret Constitucional ), Carmen Rodilla (Dret Mercantil) o Adrián Todolí (Dret del Treball), que han assumit responsabilitats de moderació o organitzatives de tipus puntual. Aquesta selecció de responsables, a més, s’ha decantat naturalment per la simple assumpció de tasques, sense una estructura predefinida i primant cert desordre estructural, el que garanteix que siga per definició oberta i porosa. Val a dir que qualsevol company que vulga assumir aquestes funcions i col·laborar en l’organització de l’esdeveniment s’ha pogut integrar sempre sense problemes. La qual cosa, a més, permet que el Seminari no siga de cap àrea de coneixement, ni de cap grup de recerca establert, sinó de la Facultat, de tots i totes. De fet, ni tan sols hi ha una responsabilitat organitzativa per part de l’equip deganal ni un suport institucional explícit, més enllà de la col·laboració de la Facultat cedint un aula molt apropiada per dur a terme reunions d’aquest tipus perquè incentiva el debat per la seua disposició i informant a la seua newsletter A tort i a Dret de la programació de les sessions. Que el Seminari no siga de ningú i siga de tots i totes i que integrar-se a l’organització només requerisca la voluntat de participar-hi i posar-se a la feina és, sens dubte, una característica diferencial d’aquesta experiència. De la mateixa manera, les sessions estan organitzades amb una moderació de mínims, pensada només de ordenar els torns de paraula, sense cap protagonisme alié als ponents, discussants i companys participants.

– Automatismes sobre la calendarització del seminari i organització i metodologia de les sessions

Per facilitar tant l’organització dels seminaris com l’assistència dels professors i altres membres de la comunitat universitària que puguen estar interessats en participar a les sessions, aquestes s’han fixat sempre un mateix dia a la mateixa hora, seguint una regla clara: facilitar una pauta que, sense ser molt exigent, permeta una calendarització fàcil de retenir. En el seu moment, i aquesta decisió s’ha mantingut fins l’actualitat, es va optar per fer els seminaris els dimecres amb una periodicitat mensual i per facilitar el recordatori de la cita es va optar per fixar la data de cada sessió els últims dimecres de cada mes (amb la excepció d’aquells mesos en què aquest últim dimecres puga caure en dies no lectius, cosa que sempre passa amb l’últim dimecres de desembre a causa de les festes nadalenques: en aquest cas la sessió s’avança a la setmana anterior). Respecte de l’hora, s’ha experimentat amb horari de matí (a última hora) i de vesprada (a última hora també), però després de comprovar que l’assistència era més o menys semblant en un cas i un altre es va optar per consolidar l’horari de vesprada per, al menys, dues raons. D’una banda, l’horari finalment consolidat (les 19 hores dels últims dimecres de cada mes) permet la participació a les reunions de professionals de el Dret aliens a el món acadèmic (advocats en exercici, jutges, fiscals, treballadors públics …) que puguen estar interessats en els temes a tractar, aportant-hi una visió més pràctica i externa que considerem d’especial interès i, a més, en atenció a haver-se constatat que entre aquests col·lectius de la ciutat de València el seminari suscita, en efecte, un cert interès que es tradueix en que, depenent de temes i àmbits d’anàlisi, siga relativament freqüent que hi haja participants d’aquestes extraccions. De l’altra, i aquesta n’és una raó no menys imporant, l’horari de vesprada facilita una vegada conclòs el seminari en si mateix, al voltant de les 21 hores, la seua prolongació en forma de sopar informal a la rodalia de la Facultat, el que permet també aprofundir en algunes de les virtuts addicionals del Seminari com a element aglutinador i instrument per al millor coneixement entre companys d’àrees de diferents àrees de coneixement o de diferents generacions.

Com ja s’ha dit, l’organització del Seminari i de les seues sessions, d’altra banda, es va establir des d’un primer moment amb una sèrie de paràmetres fixos que, segons el parer dels seus instigadors, permetia una millor i més fructífera discussió i un contrast de parers més interessant. Així, es va conformar amb un format de dues hores on el ponent exposa durant 30-40 minuts la seua tesi, a la qual respon durant 15-20 minuts un discussant amb la idea d’obrir i faciitar el debat. Com regles d’organització addicionals, es tracta d’aconseguir sempre que aquesta figura provinga d’una àrea de coneixement diferent a la del ponent (per potenciar la discussió interdisciplinària), amb plantejaments metodològics o de fons no coincidents i, si pot ser, també pertanyent a una generació o gènere diferents als del responsable de la ponència principal. Amb aquesta intervenció del discussant es pretén, a més, iniciar el debat i la discussió dels plantejaments del ponent de la manera el més rigorosa possible. Per la qual cosa, a més, se sol·licita als ponents que avancen per escrit, penjant-ho a la web, bé el text de la seua ponència, bé un resum extens de la mateixa que comprenga tots els punts a tractar, així com els materials d’ampliació (sentències, articles doctrinals…) més rellevants al seu parer. D’aquesta manera, i a partir d’aquests materials, no només la tasca del discussant és molt més rica i interessant, en poder preparar la seua intervenció amb més fonament, sinó que també qualsevol participant en el seminari amb interès pel tema tractat pot acudir a la sessió amb els materials prèviament treballats. Addicionalment, ha de ser assenyalat que tant les primeres intervencions del ponent com del discussant són gravades en vídeo i es pengen posteriorment tant a la pàgina web de el seminari com a un canal de YouTube i al repositori institucional de la Universitat de València, mentre que la resta del debat i de la discussió jurídica al voltant de les qüestions tractades, que solen durar entre una hora i una hora i vint minuts, no són gravats. D’aquesta manera es pretén aconseguir un equilibri entre gravar i proporcionar continguts als que no han pogut assistir (iniciativa ratificada per l’èxit en termes de visionats i descàrregues dels vídeos que s’han anat penjant fins ara) amb, per altra banda, no desincentivar la participació espontània dels companys que han acudit al seminari amb intenció d’aprendre sense ser especialistes (així com per permetre una major informalitat en aquesta segona part de cada sessió). Aquest esquema, de nou, s’ha seguit des del principi i està plenament consolidat a dia d’avui.

– Selecció de temes i ponents

Pel que fa a la selecció de temes, ponents i discussants, la lògica imperant és l’autoorganització espontània. D’una banda, atès que el format establert requereix de certa preparació prèvia i d’un nivell d’exigència indubtable (aportar la ponència i els materials de bestreta, per exemple), molts seminaris consisteixen en la presentació de treballs en preparació o a punt de ser conclosos a càrrec de companys de la Facultat. Es tracta d’una alternativa particularment interessant, ja que permet als que estan en aquesta fase d’elaboració d’un treball rebre feedback d’alta qualitat i, a més, molt divers, provinent no només de companys d’àrea de coneixement sinó d’acadèmics d’altres disciplines. Alhora, aquest model garanteix l’actualitat i una molt alta qualitat de les ponències[5]. Particularment interessants, per exemple, han estat les ponències que s’han realitzat a càrrec de joves o imminents doctors que han presentat part dels resultats de llurs tesis doctorals[6]. Amb tot, aquest tipus de sessions han d’adaptar-se sempre per tractar d’orientar els temes i la seua exposició de manera que aborden, d’una banda, aspectes d’interès interdisciplinari i, d’una altra, que responguen a problemes o qüestions jurídiques de certa actualitat o interès, per tal d’emprar el seminari també per anar responent a dubtes i controvèrsies jurídiques presents en la nostra societat.

El procés de selecció, d’altra banda, pretenem que es fonamente sempre que siga possible en la proposició directa de temes per part de companys de la Facultat que, senzillament, es dirigeixen als coordinadors amb una proposta d’exposició. Un cop feta aquesta, queda només fixar data a partir del calendari de mesos disponible, delimitar el tema perquè es corresponga en la mesura del possible amb els elements descrits (interdisciplinarietat, interès, connexió amb l’actualitat jurídica…) i la recerca d’un discussant apropiat, la qual cosa es realitza entre els coordinadors i el propi ponent. Més enllà d’aquests casos, en altres ocasions són els propis coordinadors els que proposen temes i ponents amb la intenció d’anar adaptant el programa a l’actualitat i, també, per incitar a companys menys proactius a presentar en públic llurs investigacions. En aquesta tasca se sol tindre en compte, per exemple, la recerca d’un equilibri de temes, àrees, aproximacions, així com comptar amb la presència de l’ampli i divers ventall de docents i investigadors de la Facultat. Finalment, en alguns casos són els propis coordinadors els que fan de ponents o discussants, presentant les seues pròpies investigacions, quan apareixen problemes de calendari o es produeixen cancel·lacions amb motiu dels aleas acadèmics a l’ús, sempre possibles en aquests casos.

En definitiva, l’organització del Seminari és relativament senzilla, encara que requereix de cert treball i dedicació per tractar de garantir que les sessions es desenvolupen a partir d’aquestes premisses i conservant interès i qualitat. Addicionalment, i com és evident, hi ha una tasca de coordinació i de tipus burocràtic que també hi és sempre present (contactar amb els ponents, anar donant-los les pautes, reservar espais, fer la publicitat de les sessions, actualitzar el web, preparar cartells, pujar ponències i vídeos després d’una mínima edició …) i que és realitzada pels coordinadors, amb ajuda al llarg d’aquests anys de professors joves i en formació per a algunes d’aquestes qüestions com Alba Soriano, Víctor Bethencourt, Claudia Gimeno, Adrián Palma o Manuel Pereiro . Tot això s’ha realitzat fins a la data, a més, sense incórrer en cap despesa per a la Facultat ni per la Universitat, i sense haver rebut ni sol·licitat cap tipus de subvenció.

3. Algunes dades sobre les activitats realitzades al Seminari

Per a una millor i més completa idea de la tasca realitzada fins avui, potser siga convenient fer un recompte provisional dels continguts i actuacions realitzades al Seminari Interdepartamental de la Facultat de Dret de la Universitat de València des de la primera sessió de gener de 2013 fins la de desembre de 2019. Tota la informació al respecte, d’altra banda, es pot obtenir amb facilitat a la pròpia pàgina web del Seminari: http://www.uv.es/seminaridret, que des del primer moment, i malgrat la seua senzillesa, ha estat activa aportant no només la informació essencial sobre les sessions i la seua calendarització, sinó també enllaços a les ponències, documents i vídeos generats per l’activitat.

Al llarg d’aquests anys, s’han realitzat un total de 65 sessions, amb 69 ponències (en ocasions excepcionals han estat presentades dos o fins i tot tres per sessió) i 62 discussants (hi ha hagut sessions sense discussants en alguns casos de presentació de més d’una ponència diferent sobre el mateix tema). En total, i tenint en compte que hi ha ponents o discussants que han repetit en alguna ocasió al llarg d’aquests anys (ja siga com a ponents, ja com discussants, ja actuant en diverses sessions en totes dues figures), han passat pel Seminari més d’un centenar de diferents professors i investigadors de la Facultat, ja estiguen en actiu o que ho hagen estat en el passat. D’aquests, un total de 38 han estat dones, la qual cosa suposa poc més d’un 30% del total de les intervencions al Seminari. Aquesta dada mostra encara un cert desequilibri que obliga els coordinadors a seguir atenent a aquesta dimensió a l’hora de realitzar la programació, com ha estat fet fins avui, però clarament de manera encara insuficient (de fet, tampoc s’ha aconseguí integrar de manera estable cap professora entre els organitzadors). Es tracta, doncs, i de manera evident, un aspecte respecte del que cal fer més esforços en el futur, en totes les dimensions i direccions esmentades.

Pel que fa a qüestions d’edat o de generacions acadèmiques, la majoria dels intervinents(més del 80%) han estat professors o catedràtics d’Universitat, però també han tingut una participació molt rellevant professors o investigadors en formació o en les primeres fases de la seua trajectòria acadèmica (ajudants o contractats doctors), en concret un 18% dels intervinents. Amb tot, aquesta informació no està directament indicada al web perquè es va optar des d’un primer moment per ometre la categoria professional dels participants al Seminari més enllà de la seua adscripció a una àrea de coneixement a l’efecte de deixar clar un altre dels plantejaments de l’espai: la seua voluntat d’establir un debat acadèmic en peu d’igualtat i sense jerarquies, on només el coneixement i les raons jurídiques hi ha de jugar un paper.

Respecte del repartiment dels continguts i de l’atenció temàtica a problemes per àrees de coneixement, i si ens centrem en els temes de les sessions a partir de l’adscripció del ponent, podem constatar que s’han tractat majoritàriament qüestions que podríem considerar de Dret públic (22 sessions) i Dret privat (16 sessions ), amb menys presència de continguts transversals com a metodologia o història (la qual cosa pot considerar-se, també, una carència, encara que és cert que aquestes qüestions han estat treballades per ponències o debats preparats per professores d’altres àrees de coneixement). Si anem detalladament als números per àrees concretes de coneixement, les dades mostren un lideratge de les sessions dedicades a qüestions de Dret constitucional i Dret Mercantil (11 sessions cadascuna), seguits pels seminaris dedicats a problemes de Dret Penal i Dret Administratiu (9 sessions en ambdós casos). També han tingut una presència important qüestions de Dret Processal (6 seminaris) o referides al Dret Internacional (5 sessions en total, 3 de Dret Internacional Privat i 2 de Dret Internacional Públic), així com el Dret del Treball (també 5 sessions) o problemes sobre Filosofia del Dret o Teoria del Dret (4 seminaris). Menys presència han tingut fins el moment les qüestions estrictament de Dret Financer (3 sessions) o de Dret Civil (2 seminaris), la qual cosa és potser la gran anomalia i dèficit fins ara del Seminari, que en part s’explica perquè l’àrea de Dret civil de la Facultat sí es suficientment gran com per haver conservat un seminari propi d’àrea molt actiu gràcies a que les seues dimensions li ho faciliten, però també per la incapacitat dels organitzadors d’aconseguir ponents interessats en presentar els seus treballs en números suficients. Es tracta d’una carència que, lògicament, s’està intentant solucionar. Així mateix, hi ha àrees de coneixement els professors de les quals han participat com discussants a algunes sessions (Història del Dret, Dret Eclesiàstic de l’Estat) però que encara no han presentat cap ponència al Seminari.

Finalment, i com a conseqüència de l’activitat duta a terme des del Seminari, s’han anat produint una sèrie de materials que van més enllà de les ponències, resums o esquemes amplis penjats respecte de cadascuna de les sessions. Essencialment, es tracta dels ja esmentats vídeos de les intervencions inicials tant dels ponents com dels discussants, que encara que gravats artesanalment i per això no sempre amb una qualitat òptima, deixen constància dels continguts tractats a cada sessió. Tot i que en alguns casos per problemes tècnics els vídeos no estan disponibles, en el repositori de la Universitat de València hi ha penjades ja vora un centenar d’intervencions, algunes d’elles amb un notable nombre de visites (són nombrosos els vídeos amb diversos centeners de visualitzacions íntegres, en el que és un exemple de disseminació del saber jurídic, en el nostre entorn, de cert relleu)[7]. A més, i recentment, s’està fent l’esforç de penjar les sessions més recents a un canal específic de YouTube, que sí permet agrupar tots els vídeos del Seminari en un mateix canal de manera ordenada. Encara que aquest procés de translació dels vídeos és molt recent i s’ha començat fa només uns mesos (raó per la qual encara no estan tots els vídeos disponibles al repositori multimèdia traslladats), a dia d’avui ja hi ha vídeos amb centenars de visites i vora un centenar de subscriptors al canal, el que ens permet afirmar que el canal de vídeos del Seminari de la Facultat de Dret de València ja s’ha convertit en un dels que més visualitzacions tenen dins de l’àmbit de el Dret a Espanya, on fins ara aquest tipus d’iniciatives estables i vehiculades també per mitjans electrònics i via multimèdia són relativament poc habituals.

4. Repercussió i conclusions sobre l’impacte i aportacions de Seminari de la Facultat de Dret

Amb huit cursos acadèmics a l’esquena, el Seminari de la Facultat de Dret de València està plenament consolidat i ha aconseguit el que probablement és més difícil quan s’inicia un projecte d’aquesta índole: que hi haja a hores d’ara un suficient nombre de docents, estudiants i professionals del dret compromesos amb la iniciativa i, sobretot, que hi assisteixen regularment, permetent que totes les sessions oscil·lin entre una assistència d’entre una vintena de persones i fins al mig centenar, per garantir la seua realització. Una assistència que, a més, com que no té cap repercussió curricular o equivalent, cal entendre vinculada estrictament a l’interès de les sessions i a l’aprofitament personal que cadascú obté, en termes d’aprenentatge i ampliació de la perspectiva i coneixements sobre els molt variats temes que es tracten. Com és normal, aquest grup de persones, relativament ampli ja a hores d’ara, no assisteix a totes i cadascuna de les sessions. Però és ja prou nombrós com perquè, a partir de les possibilitats i interessos necessàriament diversos de cadascú, sempre hi haja un quòrum suficient per a permetre no només el desenvolupament de la ponència sinó, al remat, debats molt rics, de gran qualitat i a més amb la participació de juristes de molt diversos perfils (tant per la seua especialització diferent com per la interacció de perspectives acadèmiques i professionals).

Des d’aquest punt de vista, s’ha de ressaltar el valor qualitatiu que un seminari d’aquestes característiques aporta a una comunitat de docents i estudiants com la de la Facultat de Dret de la Universitat de València i fins i tot al conjunt de la comunitat jurídica de la ciutat, ja que permet disposar d’un fòrum de debat i discussió estable molt més ric, plural, especialitzat i interdisciplinari del que és habitual. A més, el format també ha permés reaccionar amb certa rapidesa davant les qüestions d’actualitat, proposant sessions sobre assumptes d’enorme interès públic (per exemple, i en els últims mesos, es pot fer esment a les exitoses sessions sobre el concepte de violència al Codi penal espanyol o sobre la qüestió territorial a Espanya organitzades al fil de la crisi constitucional derivada del problema de la integració de Catalunya a Espanya, que varen generar debats de molt d’interès acadèmic i amb un rellevant impacte ciutadà). Així mateix, no s’ha de menystenir la importància en termes de disseminació del coneixement jurídic d’aquests seminaris, no només perquè atreuen públic expert aliè a la Universitat així com a d’altres professionals del Dret, sinó perquè l’accessibilitat de les ponències i, molt particularment, dels vídeos (amb un nivell més que notable de visualitzacions) posicionen la Universitat de València i la seua Facultat de Dret com un participant de primer ordre en el debat jurídic del nostre país, tant en el seu vessant més acadèmic com en les seues derivades polítiques i socials.

Com és evident, res d’això significa que el Seminari siga perfecte (de fet, el seu caràcter artesanal i l’organització si més no voluntarista en què es fonamenta, encara que li aporta frescor, també ho fa de vegades caòtic i menys organitzat del que seria desitjable) ni que estiga garantida la seua estabilitat o supervivència (qüestió que dependrà, fet i fet, que segueixi resultant útil per als seus assistents i que segueixi comptant amb companys als quals els vinga de gust compartir en públic els seus treballs i investigacions). Però sí s’ha de reconèixer que tot allò aconseguit fins ara constitueix una base ja consolidada que pot servir de plataforma per a la seua millora i potser fins i tot per plantejar millores amb més gran ambició, cosa que ha de passar necessàriament per la implicació de més professors en la seua organització i l’ampliació de la base de participants, ja siguen actius com assistents. En el fons, i reprenent algunes de les idees inicials que embasten aquestes reflexions des del seu inici, que aquest objectiu s’aconseguisca no redundarà sinó en benefici per a tots, perquè no deixa aquesta de ser una activitat cooperativa, col·laborativa i típicament acadèmica però, a la vegada, també una manifestació d’egoisme intel·ligent: els que ens hem implicat des d’un primer moment en tractar d’ajudar perquè el Seminari tire endavant ho hem fet i fem perquè tenim clar que ens ve molt bé comptar amb una eina com aquesta i tenir la sort que tants i tants companys hi hagen passant per explicar-nos el que estan fent. Comptat i debatut, i és el més important, totes i tots n’hem après moltíssim al llarg de tots aquests anys. Que era, al capdavall, del que es tractava.


[1] Sobre algunes de les conseqüències del nou model d’acreditació sobre la selección del professorat, especialmente en un context de crisi econòmica amb unes taxes de reposició molt reduïdes, A. Nogueira López i C.A. Amoedo-Souto (2013), “Regateando hacia la excelencia. Tasa de reposición de efectivos y universidades públicas”, Revista española de Derecho administrativo, 157, 249-278.

[2] En aquest sentit, el Seminari ha servit per als organitzadors de banc de proves sobre algunes de les seues teories, per no dir obsessions, respecte de la millora de les formes de funcionament i organització de l’activitat acadèmica per extraure’n el millor aprofitament i tractar de posar en marxa models més innovadors dels que són habituals a un país com el nostre, massa tradicional i reluctant a abandonar els camins més trillats. Es pot consultar en aquest sentit un treball d’un dels co-organitzadors del Seminari on hi apareixen algunes d’aquestes reflexions i on es pot trobar la traça d’algunes de les idees a partir de les quals el disseny del Seminari de la Facultat de Dret de València es fa per tractar, conscientment, de canviar algunes d’aquestes dinàmiques: G. Doménech Pascual (2016), “Que innoven ellos: Por qué la ciencia jurídica española es tan poco original, creativa e innovadora”, Indret, 2-2016.

[3] Una idea, d’altra banda, que no té en realitat gens de novedosa, com per exemple explicitava en la seua síntesi sobre la construcción de la cultura jurídica europea A. Hespanha (1996), Cultura jurídica europea: síntesis de un milenio, Tecnos, 14-22.

[4] Sobre aquestes dues qüestions, es poden consultar parts dels meus treballs A. Boix Palop (2007), “De MacDonald’s a Google: la ley ante la tercera revolución productiva”, Teoría y Derecho, 1, 124-147; A. Boix Palop (2017), “La europeización del Derecho administrativo español”, en La europeización del Derecho administrativo, Andavira, pp. 35-108.

[5] Moltes de les intervencions així preparades per al Seminari han esdevingut després treballs d’enorme interés publicats a revistes de gran prestigi i amb un nombre de cites quantitativa i qualitativament molt importants. A tall d’exemple, podem fer esment a treballs que han estat presentats durant el seu procés d’elaboració tan rellevants com L. Martínez Garay (2014), “La incertidumbre de los pronósticos de seguridad: consecuencias para la dogmática de las medidas de seguridad”, Indret, 2-2014; A. Boix Palop (2014), “Sentido y orientación de la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración local: autonomía local, recentralización y provisión de servicios públicos”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (Nueva época), 2-2014; G. Doménech Pascual (2017), “Las tasas judiciales a jucio: Comentario crítico de la Sentencia del Tribunal Constitucional 140/2016, de 21 de julio”, Indret, 1-207; A.M. De la Encarnación (2016), “El alojamiento colaborativo: viviendas de uso turísitico y plataformas virtuales”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (Nueva época), 5-206; entre d’altres.

[6] Exemples d’intervencions al Seminari que han tractat aspectos de treballs doctorals que han tingut després un important impacte amb publicacions punteres n’hi ha diversos, amb exposicions del que eren parts del nucli central del que després han estat publicacions com les M. V. Torre Sustaeta, La aplicación del Derecho de la Competencia en Europa, Thomson-Reuters Arazandi; A. Todolí Signes, Salario y productividad, Tirant lo Bñanch; P. Llopis Nadal (2018, Tutela judicial de la propiedad intelectual en Internet, Thomson-Reuters Aranzadi; G. Moreno González (2019), Estabilidad presupuestaria y Constitución, Tirant lo Banch.

[7] Per trobar aquests vídeos s’ha d’anar al repositori multimèdia de la Universitat de València: http://mmedia.uv.es. Malauradament, les eines de recerca al repositori multimèdia no funcionen sempre adequadament, de manera que la millor manera de trovar els vídeos és anar al propi web del Seminari (http://www.uv.es/seminaridret), on estan tots els enllaços e l’apartat de cada sessió.



El lío del taxi y de los VTC es fácil de resolver… si se quiere

En este blog ya hemos dedicado algunas entradas a los efectos de la mal llamada «economía colaborativa» tanto en un plano más general como, por ejemplo, con propuestas concretas respecto de cómo regular el fenómeno para el sector del alojamiento. Ello se debe no sólo al interés de los efectos que la intermediación digital está trayendo a muchos mercados y a cómo afectan al equilibrio regulatorio tradicional, que se ha de ver modificado, sino también al hecho de que en la Universitat de València tenemos desde hace ya años un grupo de investigación que se ha dedicado intensamente a estas cuestiones (y que, casi casi, creo que podríamos decir con justicia que fue el primero que, ya desde hace un lustro, empezó a analizar estos fenómenos desde el Derecho público). A lo largo de estos años hemos estudiado y publicado mucho sobre estos temas, incluyendo no pocos trabajos y propuestas sobre el mercado del transporte (donde los estudios liminares de nuestro compañero Gabriel Doménech siguen siendo referencia inexcusable). Pero el caso es que últimamente al taxi y al VTC le hemos dedicado menos atención porque, sinceramente, el tema jurídicamente tiene menos interés que en otros sectores y debería ser mucho más fácil de resolver en Derecho si hubiera una dirección política que tuviera una serie de cosas claras. El año pasado publicamos una obra colectiva sobre el particular que más allá de que la coordináramos nosotros creo de verdad que es muy completa, La regulación del transporte colaborativo. En este libro lo que yo traté justamente de hacer fue un estado de la cuestión, evaluando las razones por las que el sector ha sido considerado tradicionalmente un servicio público y qué consecuencias regulatorias tenía esa condición, así como analizando por qué en la actualidad no se sostiene que siga siendo regulado como tal. Si quieren acceder a una versión en abierto del trabajo completo, pueden emplear ésta que tienen aquí.

En todo caso, y dado el lío que tenemos montado este verano, con ayuntamientos y gobiernos autonómicos pretendiendo añadir nuevas restricciones adicionales a las que el Estado ya ha impuesto a los vehículos VTC para tratar de contener esta posibilidad de competencia al sector del taxi, el Estado diciendo que quiere delegar la competencia regulatoria en las Comunidades Autónomas (para librarse del lío y con un indisimulado interés en que los poderes locales actúen tan capturados como lo han estado siempre) y una huelga salvaje en varias ciudades españolas que ha puesto el tema de actualidad, quizás pueda ser útil volver sobre los elementos esenciales de ese estudio y, de paso, simplificar un poco las propuestas que se deducen del mismo. No sea que haya por ahí algún legislador o poder público despistado que las lea y le puedan ser de utilidad, tanto más cuanto con más sencillez estén explicadas.

Si trato de resumir en una serie de ideas fuerza el trabajo en cuestión, he de decir que personalmente lo que más me impacta de la situación del sector es que llevemos, desde la aprobación de la Constitución de 1978, más de 30 años de desarrollo económico y social intenso en España, con una importantísima llegada de población a ciudades que incrementa las necesidades de transporte, todo ello en un país que ha pasado de unos 35 millones de habitantes a casi 50… y que, sin embargo, tres décadas después, haya más o menos, prácticamente, las mismas licencias de taxi en las grandes ciudades españolas que había entonces. ¿Por qué ha ocurrido esto? ¿Cómo ha sido posible algo así?

Las razones son de muchos tipos, pero básicamente confluyen dos elementos esenciales que han coadyuvado a que a todos los actores implicados (menos a los consumidores, a los que no se ha preguntado nunca en exceso por sus preferencias) les conviniera esta solución y que en consecuencia remaran en la misma dirección:

  • Por un lado, ni las propias CCAA (competentes para legislar sobre el sector desde que la CE78 les da competencias, si las asumen en sus Estatutos, en materia de transporte de proximidad) ni los ayuntamientos implicados (que en sus ordenanzas municipales tienen un amplio margen para concretar la regulación) creen lo más mínimo en el sistema de reparto que tienen regulado, y que si se sacaran licencias obligaría a unos complejísimos, absurdos y en el fondo tenidos por injustos por todos sistemas de reparto (las licencias en democracia, snif, y no digamos desde que estamos en la UE, snif, snif, ya no se pueden repartir como se hacía tradicionalmente en España, a modo de regalías por diversas razones, ya fueran de cercanía y afinidad o incluso atendiendo a criterios sociales), así que prefieren directamente no sacar licencias y de este modo no tener líos, al menos mientras la cosa pueda ir aguantándose;
  • Por otro lado, la otra parte esencial, los taxistas y titulares de licencias, obviamente, estaban encantados con esta situación. Nadie que tiene una licencia de estas características tiene mucho interés en que salgan más… y además los gremios del taxi a nivel local otra cosa quizás no, pero sí han exhibido durante todas estas décadas que tienen una gran capacidad de captura (más que acreditada) del regulador para, contando además con su aversión a meterse en líos, haber logrado que no salgan apenas nuevas licencias en casi ninguna ciudad española.

Pero claro, como decíamos la España del siglo XXI no es la de los años 80 del siglo pasado. ¿Cómo se ha logrado el milagro de que sin aumentar las licencias no colapse el servicio? Pues muy sencillo:  en una divertida y paradójica evolución para lo que siempre se ha vendido (y así se justificaban las restricciones) que era un «servicio público», la cuadratura del círculo se consigue aumentando paulatinamente la “liberalización interna” del sector y permitiendo a los titulares de las licencias cada vez más cosas con las mismas, desde comerciar con ellas a prestar los servicios sin ningún tipo de trabas regulatorias para lograr el máximo de eficiencia. Esta es la razón última de que en la actualidad las diversas regulaciones autonómicas y locales permitan todas ellas cosas como contratar conductores (el titular de la licencia ya no tiene por qué ser el taxista) y doblar o triplicar turno para que así un taxi pueda llegar a estar incluso 24 horas al día en la calle si es necesario (porque unos horarios de trabajo y descanso por persona sí se han de respetar, lógicamente). O que se acepte cada vez con más normalidad no sólo la transmisión onerosa inter vivos o mortis causa a los herederos, algo extravagante en un servicio público pero que los titulares lograron casi desde su inicio en este sector, sino otras liberalizaciones más recientes como que un mismo titular pueda tener varias licencias (hasta varias decenas se permiten en no pocas ciudades españolas) y convierta así la prestación en empresarial, etc. Con todo ello, sin duda, se gana en eficiencia y se facilita una mejor gestión de las flotas y que con el mismo número de taxis se puedan prestar más servicios (de las condiciones laborales de quienes llevan los taxis y las rentas para los titulares casi sin esfuerzo ni trabajo propio ya hablaremos otro día, porque lo de la apropiación de la plusvalía no es problema sólo de este sector).

Como a nadie se le escapa, esta solución es un win-win para quienes tienen licencia o licencias porque así no sólo es que puedan cubrir más servicios con éstas e ir haciendo frente al incremento de la demanda de servicios de transporte urbano (que como es obvio en estas décadas pasadas ha sido muy notable) sino que, a la vez, las rentabilizan todavía más. La divertida paradoja, y tremenda incoherencia regulatoria, es que  todo esto va contra la idea de servicio público. Si estamos en un sector donde la liberalización de la prestación permite ganar en eficiencia y no hacen falta normas de servicio público que disciplinen la prestación para garantizar el servicio en una calidad suficiente y condiciones de regularidad e igualdad, ¿por qué subsisten las barreras de entrada? Muy resumidamente, ésta es justamente la idea de fondo defendida en el trabajo: si no hace ya falta regular la prestación y antes al contrario, liberalizar internamente convirtiendo el sector en prestaciones empresariales porque así se es más eficaz y ello es imprescindible para atender a la demanda, pues entonces casi todas las razones para no liberalizar totalmente el sector decaen (la cuestión del precio de los servicios es el otro elemento que subsiste, y que sí tiene un sentido público, como analizamos en el trabajo con más detalle, pero hay soluciones regulatorias que pueden conciliar proteger a los ciudadanos con la liberalización también en este aspecto)…. salvo si lo que se pretende desde el sector público es blindar un oligopolio en beneficio de licenciatarios. Y resulta evidente que ésa no puede ni debe ser nunca la pretensión, pues a nadie beneficia, ni a la sociedad ni a los ciudadanos, ni a las Administraciones públicas, sino sólo a un pequeño grupo de titulares agraciados con un verdadero (e ingente) windfall regulatorio. Beneficios caídos del cielo que se visualizan a la perfección, como es obvio, en el exponencial crecimiento del precio de las licencias (que como no puede ser de otra manera reflejan en su precio el valor que tiene el mero acceso a ese oligopolio tan lucrativo por restringido). Comparar la evolución del precio de las licencias en España con el IPC o cualquier otro indicador en estos años resulta directamente obsceno. Las cifras absolutas también (300.000 euros por licencia en Madrid antes de la crisis, niveles que se están recuperando; entre 150.000 y 200.000 en ciudades como Valencia o Barcelona, etc.). Una aberración que se convierte en normal cuando, con las mismas licencias que hace décadas pero un bestial incremento de la demanda, los títulos hbilitantes se tornan más y más lucrativos, máxime cuando la liberalización interna permite optimizarlos más y más.

Ahora bien, lo cierto es que incluso con la liberalización interna a que nos hemos referido la limitación del número de prestadores acabó por generar problemas y conformar una oferta claramente por debajo de las necesidades reales. Y aquí entran las VTC, licencias de vehículo de transporte con conductor, inicialmente pensadas como servicio de lujo y premium para quienes querían alquilar el servicio de coche y chófer, normalmente de alta gama. De nuevo paradójicamente, inicialmente con estas licencias se ayudó inicialmente a cubrir el incremento de la demanda, pues atendían a un sector premium que cada vez se hizo mayor. Con la bajada de precios de estos servicios y el crecimiento económico (y también con la subida comparativa del del precio del taxi, alentada de nuevo por la escasez de licencias y capacidad de presión del sector) se tornaron competitivos paulatinamente incluso para servicios ya no tan de lujo, ampliando su radio de acción. En un primer momento, este sector de demanda que se cubrió con VTCs, más o menos, vino bien a todos: a las AAPP les quitaba presión, porque así la población no percibía del todo las insuficiencias del servicio gracias a la existencia de este parche que drenaba demanda… y para los empresarios del taxi a fin de cuentas esto no dejaba de ser una competencia menor en un nicho que nunca había sido del todo suyo y que por lo demás podía ser fácilmente controlada (donde además, por ejemplo, se podrían introducir ellos mismos con facilidad como insiders que a fin de cuentas eran y son en el sector. basta ver quiénes son los grandes propietarios de licencias VTCs en España, junto a algunos fondos de inversión, para comprobar la porosidad entre ambos sectores). En conclusión, y en un primer momento, esto parecía entrañar beneficio para todos: se lograba ir parcheando el tema y, sobre todo, ¡así no había ninguna necesidad de sacar más licencias pues la oferta medio cuadraba con la demanda y todos contentos!

Obviamente, al final esta situación ha hecho crisis, dado que con la digitalización y la llegada de apps que intermedian digitalmente la eficiencia de la prestación se multiplica hasta el punto de que los costes de transacción de lo que hace no tanto era un servicio de lujo o semi-lujo han bajado tanto que se da la paradoja de que en no pocas ocasiones puede salir más barato acudir al supuesto servicio premium que al del taxi tradicional. Con ello queda más que patente que las viejas reglas de servicio público (de las que en realidad ya sólo quedaba en pie la barrera de entrada y la restricción tarifaria) devienen totalmente innecesarias cuando el mercado te está proporcionando eso mismo que dice asegurar el servicio público (calidad de la prestación, igualdad, seguridad, continuidad…) a un mejor precio y de modo más eficiente. El problema, claro, es que esto se produce en un entorno donde las barreras de entrada subsisten (tanto para los taxis como para los VTCs, subsector para que el que tras algún vaivén se mantiene la regla estatal de limitar estas licencias a una por cada treinta de taxi). Unas barreras van contra toda lógica económica y de eficiencia, pero también de justicia y equidad social (¿por qué vedar el acceso a una actividad económica a cualquiera que quiera y pueda desempeñarla, obligándole a pasar por las horcas caudinas de unos señores que cuentan con el título habilitante a los que has de ofrendar parte de tus beneficios para trabajar), generando cada vez más problemas. Incluso para las Administraciones públicas y nuestros queridos gobiernos, que tras treinta y tantos años de sestear obviando el tema se van a ver obligadas tarde o temprano a definir una política (y medidas jurídicas coherentes con ella y con nuestro marco legal y constitucional).

Sin embargo, parece que será más tarde que temprano. Y es que, por el momento, ahí tenemos a nuestras Administraciones públicas, a todas ellas (Estado, Comunidades Autónomas y entes locales bailan a un sorprendentemente coordinado mismo compás) y con independencia de los partidos que las gobiernen (en nada se parece más a un ayuntamiento o comunidad autónomas del PSOE o del PP, o incluso de Podemos o independentista, que en su aproximación a esto del taxi), totalmente capturadas, silbando mirando al techo, y pretendiendo que un servicio que han liberalizado internamente al 100% creando con ello un bonito oligopolio ha de seguir funcionando, en cambio, con barreras de entrada… ¡y con el mismo número de licencias que en 1980! Significativamente, las huelgas y demás protestas que se producen nunca lo son contra decisiones de las administraciones públicas en el sentido de liberalizar el sector o que traten de arreglar los problemas reseñados (por inexistentes hasta la fecha), sino frente a actuaciones de autoridades de competencia o judiciales que aplican las normas europeas en la materia para detener algunos excesos proteccionistas en defensa de los titulares de los títulos habitantes y licencias (que es la única reacción producida hasta la fecha en nuestro país, con diferentes manifestaciones).

Ahora bien, y desde un punto de vista jurídico las soluciones no son difíciles de poner en marcha. Como tampoco lo sería establecer un régimen nuevo y totalmente coherente tanto con el Derecho vigente y con las normas en materia de servicios que nos vienen de la UE como con las exigencias de una sociedad más justa y eficiente. El problema es que requieren de un cambio de chip político, que pasa por entender que el Derecho y la regulación económica no han de proteger a gremios o insiders, sino buscar soluciones eficientes que mejoren la vida de todos y que, además, permitan a cualquier ciudadano, y no sólo a unos pocos privilegiados, ganarse la vida bien con su trabajo y esfuerzo (antes que viviendo de rentas regulatorias). Para ello hay que asumir sí o sí, y cuanto antes, que:

  • 1) Hacen falta más prestadores en el sector (como demuestra la evolución del mercado) y no hay motivos para limitar la entrada de nuevos actores al mismo salvo que fundadas razones de congestión y de uso del espacio urbano pueden justificar limitaciones al número de prestadores a fin de garantizar que peatones, ciclistas y transporte público pueden disponer también de suficiente (y privilegiado) espacio en nuestras ciudades.
  • 2) Pero si se limitaran licencias por estas razones (lo cual ha de ser excepcional y justificado y normalmente sólo lo estaría en grandes ciudades), y como es obvio, habría que repartirlas de modo coherente con un mercado liberalizado (lo que pasa por atender a la eficiencia económica y dar las mismas oportunidades a todos los posibles interesados).
  • 3) Una forma alternativa de limitar la entrada pero velando por la equidad, la justicia y la eficiencia es, si cada vez hay más prestadores, aprovechar para incrementar las exigencias regulatorias sobre la prestación (esencialmente, cuestiones ambientales y de polución, que supondrían de paso internalizar parte de los costes ambientales de la actividad). Esto se puede hacer exigiendo vehículos eléctricos siempre, por ejemplo, y tiene la ventaja de que emplea parte de las ganancias de eficiencia no en bajar precios e incrementar la rentabilidad del prestador, sino en reducir las externalidades negativas de la actividad. Al decrecer la rentabilidad, además la oferta no sería tanta, alejando el riesgo de congestión. Y al repercutir la medida inevitablemente en el precio, tampoco drenaría competitividad al transporte público urbano, que por razones de sostenibilidad ambiental, reparto del espacio urbano y equidad social es esencial que se mantenga competitivo y prestando un cada vez mayor y mejor servicio.

Como puede comprobarse, no sería difícil desde un plano jurídico poner en marcha estas medidas. Quizás la mayor complejidad vendría de cómo garantizar un régimen de transición a quienes ahora son licenciatarios y adquirieron licencias a un enorme coste supuestamente amparados por un marco jurídico-público que les hacía tener expectativas de rentabilización. Para ellos se podrían diseñar normas de transición en que, por ejemplo, estos prestadores se vieran por unos años exentos de las más nuevas y exigentes normas de tipo ambiental o de accesibilidad que encarecerían el precio de la prestación del servicio para sus competidores, dándoles así una ventaja competitiva. También pueden establecerse medidas fiscales o de tipo semejante. En todo caso, y sin ser un tema menor, esta cuestión no deja de ser un problema coyuntural y que se puede resolver si se tienen claro hacia dónde se quiere ir. Lo cual, y de nuevo, depende de que un año de estos, por fin, logrero una orientación política decidida en la buena dirección por parte de los poderes públicos. Para ello, estaría bien que alguna comunidad autónoma o ayuntamiento tomaran la iniciativa y, entendiendo los condicionantes sociales y económicos en juego, se arriesgaran a promover un cambio regulatorio completo y coherente en la línea señalada. Sin duda, y vencidas las resistencias iniciales, se convertirían en ejemplo para el resto en cuanto se comprobaran los enormes y benéficos efectos de una política pública bien diseñada en este sector.

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Para quien desee más información sobre estos temas y trabajos jurídicos detallados y exhaustivos sobre el particular, recomiendo una visita a la web del Regulation Research Group de la Universitat de València, donde hay muchos enlaces a artículos, libros y trabajos sobre estas y otras cuestiones relacionadas que hemos venido realizando estos últimos años:

https://www.uv.es/regulation/

Sobre cuestiones de movilidad colaborativa, en concreto, y además de los trabajos de Gabriel Doménech reverenciados en la web, es muy recomendable el libro colectivo que publicamos el año pasado:

Boix, A., De la Encarnación, A., Doménech, G. (eds.) (2017): La regulación del transporte colaborativo, Aranzadi – Thomson Reuters, Madrid.

Y, por último, y como ya he indicado al principio, las reflexiones de este post parten de un trabajo mío más amplio sobre el particular, que se puede encontrar en ese libro y que en una versión accesible en abierto tenéis aquí:

https://www.uv.es/regulation/papers/BoixPalop2017b.pdf



Una década de «cuestión catalana»: recopilación de textos… y un vídeo

Llevamos una década larga de crisis política y jurídica a cuenta de la «cuestión catalana». A lo largo de estos años, un poquito aquí, un poquito allá, he acabado escribiendo bastante sobre el tema. En este blog, en otras partes, y en algunas publicaciones científicas. Quizás tenga sentido aprovechar que la primera fase de la crisis ha puede darse ya por finalizada con la declaración de independencia de Cataluña por parte de su mayoría parlamentaria independentista y  lasucesiva aplicación del 155 CE a la Comunidad Autónomas catalana, intervenidas ambas el pasado 27 de septiembre, para recopilar aquí todos esos textos (espero no haberme dejado ninguno):

 

 

  • – Febrero de 2007: Comentario sobre el lío de recusaciones y abstenciones en que se vio envuelto el Tribunal Constitucional debido a la presión política generada por la futura sentencia sobre el Estatuto de Cataluña de 2006: http://www.lapaginadefinitiva.com/aboix/?p=44 

 

  • – Junio de 2007: Sobre las similitudes en las partes que más escándalo habían causado del Estatuto catalán de 2006 y algunos de los Estatutos de otras CCAA que vinieron a continuación, como el valenciano o el andaluz: http://www.lapaginadefinitiva.com/aboix/?p=87

 

 

  • – Noviembre de 2009: Todavía no había Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña de 2009, pero la discusión era constante, y el lío ya se atisbaba morrocotudo. Aquí unas ideas previas sobre por dónde, en mi opinión, sería aconsejable que fuera la sentencia: http://www.lapaginadefinitiva.com/aboix/?p=235

 

  • – Junio de 2010: Un primer análisis, con cierta urgencia, sobre la STC 31/2010, ya muy crítico con la misma a pesar del entusiasmo general con el que la misma fue acogida en medios jurídicos, políticos y periodísticos españoles en su momento: http://www.lapaginadefinitiva.com/aboix/?p=275

 

 

  • – Julio de 2012: Intervención económica y recentralización, o cómo España ha aprovechado la crisis económica de la última década como un instrumento para re centralizar un aspecto tan esencial de todo reparto del poder como el financiero: http://www.lapaginadefinitiva.com/aboix/?p=495

 

 

  • – Octubre de 2012: Una (humilde) propuesta de reforma de la financiación autonómica para garantizar a la vez corresponsabilidad, persecución y un reparto justo y equitativo de los fondos para el mantenimiento de servicios públicos: http://www.lapaginadefinitiva.com/aboix/?p=544

 

 

  • – Diciembre 2012: Recesión y crítica al libro de Muñoz Machado sobre Informe sobre España y su primera propuesta de reforma constitucional para resolver el problema catalán y la crisis institucional española: http://www.lapaginadefinitiva.com/aboix/?p=611

 

  • – Enero de 2013: Comentario al hilo del seminario de Facultad que hicimos en la UV sobre la crisis constitucional generada en España por el derecho de autodeterminación reclamado cada vez por una mayoría de catalanes, con ponencia de Roberto Viciano y un servidor como discussant: http://www.lapaginadefinitiva.com/aboix/?p=677

 

 

 

 

 

  • – Noviembre de 2013: Sobre la escasa porosidad democrática de las instituciones españoles y cómo ello dificulta la resolución de conflictos… como el catalán. Intervención oral grabada en vídeo: https://canal.uned.es/mmobj/index/id/16098

 

 

  • – Julio de 2014: La consulta y la intransigencia: una encendida defensa de la necesidad de llevar a cabo una consulta dentro del marco constitucional como mejor forma de resolver los problemas de reparto territorial del poder y de aumento del número de independentistas por la vía, sencillamente, de dar cauce democrático a las diversas opciones en conflicto: http://www.eldiario.es/zonacritica/consulta-intransigencia_6_284931523.html

 

 

 

  • – Febrero de 2015: Comentario sobre las opiniones respecto de la «cuestión catalana» y sus propuestas de reforma territorial expresadas por los que fueron miembros de la comisión de CCAA a principios de los años 80 del siglo pasado: http://www.lapaginadefinitiva.com/aboix/?p=1152

 

 

  • – Octubre 2015: Recesión y crítica al libro de Muñoz Machado sobre Cataluña y las demás Españas y su propuesta de reforma estatutaria y constitucional para resolver el problema catalán: http://www.lapaginadefinitiva.com/aboix/?p=1245

 

  • – Diciembre de 2015: Explicación de por qué las rigideces del sistema de reforma constitucional español, combinadas con las rigideces del sistema electoral y las primas a ciertas regiones de España, hacen virtualmente imposible una reforma constitucional que pueda de verdad desbloquear la cuestión catalana (y también muchas otras): http://www.lapaginadefinitiva.com/aboix/?p=1295

 

 

 

 

 

  • – Noviembre de 2016: Sobre las bases autoritarias del Derecho público español y su declinación centralista, como una de las claves de nuestra organización actual del reparto del poder, que explica algunos de los problemas para flexibilizar la Constitución o su entendimiento para afrontar la crisis catalana (intervención oral grabada en vídeo): https://www.youtube.com/watch?v=fkT5IlNRTzQ

 

  • – Enero de 2017: Cataluña y la rigidez constitucional: artículo escrito en la revista El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho explicando cómo un entendimiento innecesariamente rígido del marco constitucional ha agravado la crisis catalana y cómo, además, la rigidez en la reforma constitucional de la CE1978 está llamada a complicar la consecución de acuerdos que logren soluciones efectivas: http://roderic.uv.es/handle/10550/57460

 

  • – Septiembre de 2017: Política y Derecho frente al desafío soberanista catalán (sobre por qué ante el anuncio de las leyes catalanas de referéndum y ruptura con el orden constitucional hay que reaccionar por medios políticos y, caso de emplear el Derecho, usando los instrumentos más «políticos» existentes en la Constitución, como el 155 CE, antes que otras herramientas): http://www.lapaginadefinitiva.com/aboix/?p=1469

 

 

 

 

 

 

 

  • – Octubre de 2017: Estación de llegada (provisional) del conflicto: El 27 de octubre de 2015 los acontecimientos en Cataluña se han acabado de precipitar, con la declaración de independencia, siquiera sea protocolaria, por parte de la mayoría soberanista del Parlamento catalán, y la rápida respuesta estatal, aplicando el 155CE para intervenir la autonomía, destituir a sus responsables y convocar unas nuevas elecciones autonómicas para el próximo 21 de diciembre. Lo que siguen son unas breves notas con la idea de trazar un mapa sobre algunas conclusiones jurídicas más o menos difíciles de negar a partir de las que deducir algunas consecuencias jurídicas: http://www.lapaginadefinitiva.com/aboix/?p=1490 
  • – Para acabar, vídeo de mi intervención (en inglés) sobre el asunto en un Legal English Workshop desarrollado sobre esta cuestión en la Universitat de València:

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Más cosas: con posterioridad a la fecha en que hice esta recopilación el blog ha seguido conteniendo escritos al hilo de la cuestión catalana. Aquí va una actualización:



Dos vídeos sobre las bases del Derecho público español

En ocasiones resulta interesante reflexionar sobre cuáles son los elementos constitutivos del Derecho público español que lo singularizan (moderadamente, por supuesto, dado que a fin de cuentas formamos parte de esa tradición) respecto de lo que es la pauta común en el Derecho de Europa occidental. Aprovechando que van circulando por ahí dos vídeos con sendas intervenciones mías respecto de esta cuestión, los dejo aquí enlazados (o, más bien, «incrustados» en esta misma web), en la medida en que forman una cierta unidad, por si a alguien le resulta de interés su visitando conjunto.

El primero de ellos analiza uno de los elementos más singulares de nuestro Derecho público en su vertiente constitucional y democrática: las extraordinarias limitaciones que ha desarrollado para el ejercicio por parte de la ciudadanía de labores de control al poder, de funciones de «contrapoder» respecto de los órganos ejecutivos (y no sólo: también legislativos, judiciales…) establecidos. Estas limitaciones, por supuesto, existen en todos los sistemas, pero la singularidad  del caso español radica en que la Constitución de 1978 configura una «dieta democrática» ciertamente parca tanto en carbohidratos com en interferencias ciudadanas, que se juzgan peligrosas y de las que se desconfía enormemente. Por ello, la Constitución de 1978, siendo muy generosa por ejemplo en derechos y libertades fundamentales respecto del ejemplo comparado, es muy restrictiva en esta otra cuestión y en cambio manifiesta una desmedida confianza en los mecanismos más institucionales y mediados a la hora de ejercer el poder que normalmente, por ahí fuera, está algo más matizada. El vídeo se corresponde con una intervención realizada en un interesantísimo seminario en la UNED organizado por el prof. Ignacio Gutiérrez sobre «La democracia indignada» (en la web de la UNED, además, tenéis todos los vídeos y también hay  en la que podéis encontrar un texto escrito con estas mismas ideas). Aquí tenéis el vídeo:

El segundo vídeo recoge una intervención que se centra ya más directamente en el Derecho administrativo español, es decir, en algo mucho más concreto y ceñido al estudio de mi disciplina. En la exposición trato de identificar algunos rasgos que creo que sí diferencian (de nuevo, y como es obvio, sólo moderadamente, como no puede ser de otra manera) a nuestro Derecho administrativo actual del de los Estados de nuestro entorno. Así, a mi juicio, es indudable que nuestro Derecho administrativo es más «autoritario», en el sentido de conceder más poderes y prerrogativas a la Administración y correlativamente menos espacios de defensa y garantía frente a los mismos a los ciudadanos, con un poder ejecutivo que dispone de más capacidad de decisión sobre todo ello y  que ha de padecer de menos interferencias judiciales de lo que es la norma al norte de los Pirineos. En la exposición, trato de explicar que creo que algunos de esos rasgos, de esas anomalías (dicho sea no en un sentido necesariamente valorativo, sino simplemente porque se separan de lo que es más común), tienen probablemente mucho que ver con la herencia que, en el momento de constitucionalidad las bases del mismo, ya acarrea el Derecho administrativo moderno español, construido durante el franquismo, gracias a la generación de la RAP liderada por García de Enterría. Esta herencia, notable en muchos aspectos, no dejaba de ser un Derecho construido en las coordenadas inevitables que suponía el franquismo (un modelo de Estado autoritario) y algunas de las divergencias tienen que ver con el hecho de que luego, en época democrática, no hemos sabido superarlo y reacondicionarlo con toda la profundidad que en ocasiones habría sido deseable. La intervención tuvo lugar en la Universidad Autónoma de Madrid, en un coloquio sobre Historia del Derecho organizado por el área dedicada a la misma en esa Universidad, y en concreto por las profesoras Marta Lorente, María Julia Solla y Laura Beck (más allá de la exposición oral, ciertas ideas sobre esos rasgos autoritarios pueden encontrarse por escrito en este trabajo mío publicado en una obra colectiva europea sobre las tradiciones jurídicas de nuestros respectivos Derechos públicos, así como la reflexión en torno a cómo el gran vector de adaptación a un paradigma más liberal está siendo el Derecho europeo se puede leer en este otro trabajo). Aquí tenéis el vídeo:

 



La rigidez del marco constitucional español (y el derecho a decidir)

El texto que se publica a continuación se corresponde con la primera parte de mi capítulo «La rigidez del marco constitucional español respecto del reparto territorial del poder y el proceso catalán de ‘desconexión‘», que se ha publicado en el fantástico libro de reciente aparición sobre El encaje constitucional del derecho a decidir. Un enfoque polémico, que han coordinado los profesores de la Université de Tours, Jorge Cagiao y Conde, y de la Università de Napoli, Genaro Ferraiuolo. El libro puede comprarse muy fácilmente tanto en la web de la editorial como en Amazon, por ejemplo y, pues eso, que os lo recomiendo vivamente. Se trata de un conjunto de trabajos que ya han sido objeto de diversos comentarios, como el que acaba de publicar Ramón Cotarelo en su blog, de un enorme interés. En él, se analizan diversos aspectos del proceso de «desconexión» catalana iniciado con el fallido proceso de reforma estatutaria de principios de siglo y las crecientes demandas de reconocimiento del «derecho a decidir» de los catalanes sobre su permanencia en el Reino de España o independencia, siempre desde una perspectiva jurídica. Mi aportación a esta obra colectiva es una reflexión, que espero ayude a enmarcar el contexto de las cuestiones analizadas por el resto de trabajos, sobre el modelo constitucional español de 1978 y su extraordinaria rigidez y tendencia a la composición vertical entre elites como mecanismo para la resolución de conflictos. En este estudio se trata de entender cómo este modo de funcionamiento ha afectado indudablemente a la forma en que las instituciones españolas han afrontado este proceso de extrañamiento protagonizado por las instituciones representativas y una muy importante parte de la ciudadanía catalana. A partir de ahí, se aspira, también, a explicar que como consecuencia de estas características de nuestro ordenamiento e instituciones (del marco y del sistema jurídicos españoles) la respuesta jurídica que han recibido las diversas pretensiones llegadas desde Cataluña ha sido siempre mucho más rígida e inflexible de lo que las posibilidades del propio texto constitucional habrían permitido con una visión más abierta, agravando con ello el problema y fomentando más el conflicto que una solución al mismo. Cuando las normas que han de servir de cauce para la expresión de voluntades legítimas pero no convergentes y tratar de lograr una composición entre las mismas no cumplen con esta tarea sino que, antes al contrario, ciegan posibles soluciones que habían sido posible en otros ámbitos (por ejemplo, en el mundo de la política) está claro que bien esas normas, bien la interpretación que damos a las mismas tienen un problema.

Transición a la democracia transaccionada y reparto territorial del poder en España desde 1978

La comprensión de las tensiones territoriales en la España constitucional, esencialmente en lo que se refiere a la relación de Cataluña y País Vasco con el conjunto de ese entramado político en la actualidad denominado Reino de España, requiere previamente, para su mejor entendimiento, de una cartografía mínima del contexto. Un contexto que ilustra tanto la historia de los desencuentros y sus parcheos, compromisos y soluciones durante las últimas décadas como la situación actual y que, por lo demás, se plasma en el acuerdo político jurídicamente articulado en la Constitución española de 1978. No es, sin embargo, éste un buen momento para hacer una valoración crítica del proceso en sí mismo[1], como tampoco lo es para reflexionar en términos políticos sobre las ventajas o desventajas de ciertos elementos de este acuerdo constituyente[2]. En la medida en que este trabajo aspira a ser jurídico y versa pues sobre Derecho, vamos a limitar las referencias o juicios a este contexto a lo que consideramos imprescindible para entender cómo funciona el marco jurídico español producto de ese momento y dinámicas históricos y, sobre todo, para poder aspirar a analizar con rigor cómo reacciona y qué margen efectivo de maniobra tiene cuando se relaciona con ciertas demandas políticas muy concretas que son las que pretendemos entender en su vertiente jurídica: las de reconocimiento de ciertas especificidades culturales o políticas derivadas de la diversidad territorial con la que se manifiestan algunas de éstas. Demandas que pueden tener más o menos virulencia, ser más o menos compartidas, llegar al extremo de convertirse en “independentismo” ante la constatación (o mera percepción) de que son imposibles de atender y en consecuencia sólo ésta sería la única vía posible, pero que, en el fondo, responden siempre a esa misma dinámica política y a cómo la canaliza nuestro Derecho.

Así pues, y a modo de introducción, vamos a tratar, únicamente, de poner de manifiesto muy sintéticamente algunos de los elementos jurídicos básicos en los que se han movido y moverán las decisiones de los actores implicados en estos procesos y, en concreto, en todo el proceso que conduce a una creciente expresión de deseos de independencia por parte de un importante número de ciudadanos (y partidos políticos con representación parlamentaria) de Cataluña. Para todo ello, conviene apuntar brevemente algunas notas básicas del sistema jurídico edificado en España tras la muerte del general Franco y ,en general, de toda la arquitectura jurídica que se ha consolidado a partir del mismo, para así poder entender mejor las coordenadas en que opera el marco jurídico-constitucional español frente a las peticiones de más o mejor autonomía, mayor reconocimiento de ámbitos de decisión o diferenciación territoriales o, sencillamente, la independencia de partes del territorio nacional. 

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Urge dar a las Comunidades Autónomas capacidad para redefinir su propio régimen local

Una de las más notables disfunciones del actual momento político que vive España es la llamativa ausencia de propuestas de reforma de calado. Parece que hay una gran mayoría de españoles, como así quedó expresado en las urnas, contra la reforma laboral, la nueva ley educativa del ministro Wert, la ley mordaza, el tratamiento de la cuestión territorial o la reforma del régimen local que planteó y logró aprobar el PP gracias a su mayoría absoluta, aunque con no pocas dificultades políticas, a partir de una criterios muy «tradicionalistas», por no decir directamente antiguos. Sin embargo, esta generalizada oposición no se ha traducido en propuestas de reforma con un mínimo contenido y desarrollo, como por ejemplo demuestra tristemente el documento programático parido por Ciudadanos y el PSOE, que es una sucesión de lugares comunes tratados con una superficialidad tan enorme que resulta hasta sorprendente (pues incluso para la clase política española, a estas alturas, uno presume que habrían de contar con mejores asesores y un capital humano de cierto nivel que les haga estas cosas). Una parcela donde esta carencia de propuestas es particularmente irritante es en materia de régimen local, pues a la decimonónica reforma del PP se han opuesto decenas de informes y trabajos explicando lo que se hace en Europa, lo que es habitual en los estados con problemas semejantes a los nuestros, lo que nuestro marco jurídico parece demandar si lo desarrollamos con coherencia… Es increíble hasta qué punto la clase política va por detrás de quienes trabajan estos temas que ni siquiera tan ingente refutación académica hace la más mínima mella en su peculiar cosmovisión. Increíble e inquietante. La última prueba de hasta qué punto urge poner en hora el reloj de la regulación de nuestro régimen local es la reciente sentencia 41/2016 del Tribunal Constitucional español. Este órgano, tan poco sospechoso de amar la experimentación jurídica y tan tendencialmente conservador (dicho sea sin ánimo peyorativo, pues la función de estos guardianes de la constitucionalidad, por defecto, ha de serlo), acaba de clavar en el ataúd de la reforma local del gobierno del PP los últimos clavos en forma de sentencia que liquida uno de los elementos centrales de la ley 27/2013: la prohibición a las Comunidades Autónomas de ampliar las competencias de los entes locales situados en su territorio (aquí hay un resumen de la sentencia contenido en la nota de prensa emitida por el propio Tribunal Constitucional).

Haciendo un resumen muy rápido de ideas que ya hemos desarrollado en este blog de forma más extensa, la reforma del gobierno Rajoy que el congreso finalmente aprobó buscaba, esencialmente, dar respuesta política a un problema políticamente sencillo pero mucho más complicado en el fondo: ante la grave crisis financiera el gobierno se veía en la obligación de recortar y «racionalizar» (o, al menos, de «hacer como que recortaba y racionalizaba» ante la UE) y para ello, como es obvio, siempre es más fácil meter la tijera en supuestos excesos ajenos que en los propios (como el estrambótico proceso de «racionalización» protagonizado por la tristemente famosa CORA para la propia Administración del Estado ha puesto de manifiesto).  Las CC.AA., más o menos metidas en vereda por medio de las medidas en materia de control financiero, que ya suponen un corsé notable, tienen cierta capacidad de respuesta política, de modo que a partir de cierto punto las baterías del gobierno del Estado se dirigieron contra las Administraciones locales, que fueron acusadas de derrochadoras, superfluas y de duplicar servicios (afirmaciones todas ellas bastante llamativas si tenemos en cuenta que eran y son las que menos déficit y deuda tenían y tienen, así como las que más claramente ofrecen servicios que responden a las demandas de los ciudadanos, pero eso es otro tema). Los ejes de la reforma son ya a estas alturas conocidos: por un lado intentos de reducir el número de municipios y fomentar fusiones para que adquieran tamaño, por otro lado quitarles competencias (algo paradójico, por cierto, con eso de que sean de mayor tamaño) y por último incentivar por diversos medios que gran parte de sus competencias, y la mayor parte de las competencias de los municipios más pequeños, pasaran a ser ejercidas y organizadas por las Diputaciones provinciales. Como puede verse, el planteamiento es directamente decimonónico en muchos aspectos, y no es de extrañar por ello que vaya en dirección contraria a lo que hace años que están haciendo otros países de la Unión Europea: aquí se quitan competencias a los municipios en momentos donde lo habitual es la revalorización de las políticas de proximidad; se propone un modelo único, homogéneo y centralizado para todos los municipios en lugar de preconizar la búsqueda de soluciones diversas y flexibles, como es frecuente por ahí; se da más y más capacidad y poder a instancias intermedias como las Diputaciones provinciales en un momento en que sus escasos equivalentes europeos (en Italia e incluso en la mismísima Francia) están en proceso de desaparición… En fin, un poco lo de siempre en España, que vamos bastante por detrás de lo que es el canon de la modernidad y el progreso, pero en este caso a sabiendas y haciendo bandera de ello.

Jurídicamente, además, la reforma plantea un radical conflicto con una idea consustancial a todo Estado autonómico, federal, descentralizado o como queramos denominarlo, donde lo habitual es permitir que sean los equivalentes a nuestras Comunidades Autónomas quienes determinen qué han de hacer o dejar de hacer los entes locales. En una vuelta de tuerca notable, la ley de reforma local 27/2013, españolamente empecinada, no sólo no asumía esa realidad sino que interpretaba, arriesgadamente a la luz de nuestras Constitución, que el legislador estatal puede, en España, llegar al extremo de prohibir que las Comunidades Autónomas puedan decidir autónomamente, respecto de sus propias competencias, cómo organizar su prestación o si encargar la misma a los entes locales o no:

 

El Tribunal Constitucional, en su reciente sentencia 41/2016 de 3 de marzo de 2016 ya referida, ha asestado un golpe definitivo a esta tesis, que enhebraba gran parte de la reforma local, en la medida en que, sencillamente, reconoce que allí donde las competencias sean autonómicas corresponderá, lógicamente, a las CCAA decidir cómo se organiza la prestación de los correspondientes servicios y políticas públicas. La sentencia explica que el Estado “sólo podrá atribuir competencias locales específicas, o prohibir que éstas se desarrollen en el nivel local, cuando tenga la competencia en la materia o sector de que se trate”, por lo que «(e)n materias de competencia autonómica, sólo las Comunidades Autónomas pueden atribuir competencias locales o prohibir que el nivel local las desarrolle”. Se trata de una regla sencilla y aparentemente clara que, sin embargo, el Estado había desconocido de forma generalizada en su reforma del régimen local, tanto a la hora de ordenar cómo prestar ciertas competencias en concreto (para más inri, incidiendo en algunas competencias típicamente autonómicas como sanidad, educación, servicios sociales…) como a la de establecer un modelo de reparto de las competencias municipales que, innovando sobre lo que era la tradición española en la materia desde la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985, concebía el listado de competencias atribuida por la misma a los entes locales como exhaustivo y no susceptible de ninguna adición autonómica, algo que de modo evidente, aplicando la doctrina del Tribunal Constitucional tradicional ahora reiterada, decae naturalmente.

Y es que es lo cierto que la Sentencia del Tribunal Constitucional, técnicamente muy solvente, no es particularmente novedosa. Nada de lo que señala es sorprendente y, de hecho, lo llamativo es hasta qué punto el gobierno, el Partido popular, los parlamentarios que apoyaron la ley (que no fueron sólo los del PP, sino también los del Partido aragonés o PNV) y parte de la doctrina han obviado una consolidada jurisprudencia constitucional, que el TC desgrana en su sentencia (el extenso FJ 3º es un gran resumen, completado con el FJ 4º y el FJ 9º), que hacía bastante evidente que la reforma propuesta por el PP y su pretensión de desapoderar a las Comunidades Autónomas en materia de régimen local no era, sencillamente, constitucional. Y ello por mucho que este Tribunal, que no tiene más remedio que afirmar la inconstitucionalidad de esas partes de la ley, no es particularmente hostil con la idea de recentralización. No lo es desde hace años y tampoco lo es en esta sentencia: admite sin mayor problema una importante capacidad del Estado para intervenir por medio de su legislación básica y, por ejemplo (FJ 5º y 6º), para redelimitar la competencia autonómica en materia de planta local; también admite sin mayor problema que el Estado imponga nuevas exigencias de todo tipo y especialmente financiero a entes locales asociativos y entidades locales menores; y, en general, avanza en la línea ya muy consolidada por el propio Tribunal de admitir que las competencias horizontales en favor del Estado se pueden interpretar de forma muy generosa y da carta de naturaleza definitiva al art. 149.14ª CE que da al Estado la competencia en materia de «Hacienda y Deuda del Estado» como título para intervenir de manera amplísima sobre otras Administraciones desde el momento en que se reconoce que pueda estar en cuestión, aunque sea lejanamente, la estabilidad financiera de nuestro sector público. Apelando a todas estas razones salva casi todos los instrumentos de la ley 27/2013 que reformaron la LRBRL estableciendo nuevas reglas y procedimientos que se imponían a los entes locales (y a las Comunidades Autónomas) con la excusa de lograr ahorros, control del gasto y «racionalización». Pero una cosa es admitir todo eso, como viene siendo frecuente, y otra muy distinta obviar que eliminar la capacidad autonómica de autoorganización respecto de sus competencias exclusivas es atentar directamente contra la idea misma de autonomía política constitucionalmente garantizada.

Por mucho que el Tribunal Constitucional haya ido asumiendo un credo recentralizador con entusiasmo, ni siquiera desde esas coordenadas se puede esconder que pretender limitar la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan asignar sus competencias a los municipios va directamente contra la misma idea de autonomía, y contra el carácter de la autonomía local que se beneficia de cuantas más competencias mejor, establecidas ambas en nuestra Constitución. Por ello la sentencia, tras establecer la doctrina general al respecto en el FJ 9º, interpreta la reforma de la LRBRL en un sentido que es radicalmente contrario al que pretendían los impulsores de la norma (o al que señaló el Consejo de Estado):

«Debe, pues, excluirse la interpretación de que los municipios solo pueden obtener competencias propias en las materias enumeradas en el art. 25.2 LBRL. Si el Estado quisiera apoyarse en el art. 149.1.18 CE para interferir de modo tan penetrante en las competencias de las Comunidades Autónomas (prohibiendo con carácter general que estas atribuyan competencias propias a los municipios de su ámbito territorial en cualesquiera otras materias), tendría que haberlo establecido expresa o inequívocamente. Por lo demás, semejante prohibición, indiscriminada y general, sería manifiestamente invasiva de las competencias de las Comunidades Autónomas. Consecuentemente, en los ámbitos excluidos del listado del art. 25.2 LBRL, las Comunidades Autónomas pueden decidir si, y hasta qué punto, los municipios deben tener competencias propias, pero sujetándose a las exigencias de los apartados 3, 4 y 5 del art. 25 LBRL; además de a las garantías de autonomía local previstas en la Constitución y, en su caso, en los Estatutos de Autonomía» (FJ 10º).

A partir de este punto, y reiterando esta misma idea, la Sentencia va salvando la constitucionalidad del nuevo reparto competencial a partir de interpretar que el mismo, como gran parte de la doctrina (y aquí mismo también) ya había señalado, no podía entenderse como que restringía a las Comunidades Autónomas el ejercicio de sus competencias. Podría entenderse pues  que la ley de reforma de nuestro régimen local, en este punto, ha logrado sobrevivir al filtro del Tribunal Constitucional, pero nada más lejos de la realidad: la novedad más importante de la misma, la que suponía contener radicalmente a las Comunidades Autónomas, queda desactivada en la práctica a todos los efectos (lo que recuerda a otras sentencias que en un primer momento fueron interpretadas como «salvadoras» de las normas impugnadas pero que con el tiempo todos hemos asumido que, antes al contrario, las habían vaciado totalmente de contenido). Buena prueba de ello es que el FJ 13º, a continuación, anula cualquier concreción de la pretensión del legislador español de poder imponer a las CC.AA. cómo han de desplegar sus competencias y qué pueden en concreto dar o no a sus entes locales, declarando inconstitucionales las Disposiciones transitorias que obligaban a centralizar en las CC.AA. las competencias en sanidad, servicios sociales o mataderos e interpretando como si no existiera la DA que hacía lo propio con las competencias educativas tradicionalmente asignadas a los entes locales. Todas ellas, a partir de ahora, serán autonómicas o locales, como es normal, dependiendo de lo que decidan las CC.AA. y no el Estado con su legislación básica, que nada ha de tener que decir al respecto.

En definitiva, y tras la Sentencia 41/2016 del Tribunal Constitucional, el puntal esencial de la reforma local de 2013 que más incidencia podría haber tenido de cara al futuro, una vez sus medidas para lograr una reducción de municipios o la recentralización en las Diputaciones se habían demostrado ya como un rotundo fracaso, y que no era sino la pretensión de imponer un modelo capitidisminuido de régimen local obligando a todas las CC.AA. a recentralizar todas aquellas competencias que fueran más allá del estricto listado definido por la ley básica estatal de competencias locales del art. 25 LRBRL, ha sido aniquilado jurídicamente. Las CC.AA. podrán seguir, como hasta ahora, asignado más competencias a los municipios, yendo más allá del diseño de la ley básica estatal y conformando así modelos de régimen local alternativos más ambiciosos que, por lo demás, darían continuidad a lo que ya es común, tras varias décadas de asentamiento del modelo, en no pocos ámbitos: servicios sociales, vivienda, educación infantil, deporte, ciertas cuestiones en materia sanitaria, educación infantil… Algo que ya anticipamos en guías destinadas a explicar a CCAA y municipios cómo burlar las pretensiones regresivas de la ley local para poner en marcha políticas más ambiciosas de despliegue local y que ya se puede, en estos momentos, acometer con toda la tranquilidad pues ha sido definitivamente avalado por el Tribunal Constitucional.

Queda ahora cierta sensación, eso sí, de vacío. Porque es evidente que urge una reforma de nuestra norma local (a ello hemos dedicado no hace mucho un libro colectivo con propuestas de cierta ambición respecto de lo que debería ser un modelo alternativo que tratara de orientar nuestro régimen local hacia el siglo XXI y no hacia el XIX). Por ejemplo, es cierto que el mapa local ha de ser modificado y que algo hay que hacer con las Diputaciones provinciales. ¿Pero en serio la solución ha de pasar, como proponen C’s y PSOE, por imponer una solución única para todo el territorio nacional, tratando igual Soria o Zamora que Pontevedra y Lleida o que Alicante o Badajoz? Porque el llamado «Acuerdo para un gobierno reformista y de progreso» de esos partidos, en línea con esa indisimulada cutrez programática de las reformas propuestas a lo largo de todo el documento, no se sabe muy bien si aspira sólo a cambiar de nombre a la cosa o a eliminarla de verdad, pero en todo caso pretende hacerlo para todo el Estado sí o sí. Algo que, a estas alturas, como hemos tratado de argumentar muchas otras veces, carece de todo sentido.

Una reforma local para el siglo XXI habría de cambiar de chip de una vez y dejar que las CCAA asumieran más competencias para diseñar sus regímenes locales, empezando por decidir si las Diputaciones provinciales tienen o no sentido en su territorio (o en parte de su territorio). Hay experiencias chulísimas de organización atendiendo a las necesidades funcionales diversas en países tan aparentemente diferentes como Alemania o Francia (supuestamente federal uno y centralista el otro, pero ambos pragmáticos y mucho más tendentes a experimentar y buscar soluciones diferentes para cada situación social, económica y geográfica que nuestro inmovilista Derecho público). Adicionalmente, esa reforma local debería, por supuesto, tratar de redimensionar los entes locales, pero a partir de mecanismos de incentivo y, sobre todo, apostar por las agregaciones voluntarias fucionales del estilo de las que son habituales en Europa. Por último, resulta evidente que debería ser acometido a la mayor brevedad un cambio profundo en la financiación local para hacerla más corresponsable y redistributiva, así como para convertirla en un instrumento útil para que las CC.AA. pudieran emplearla como mecanismo de incentivo y fomento de ciertas orientaciones de sus políticas sociales y económicas, una línea poco transitada hasta la fecha en España. Todo ello en un contexto en que, además, hay que comenzar a repensar en serio el modelo de prestación de ciertos servicios, sometidos a presiones del mercado cada vez mayores y a no pocas dificultades cuando se aspira a su remunicipalización (hay un monográfico excelente al respecto en el último número del Cronista). Todo ello sigue siendo no sólo más necesario que nunca sino que, a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional, también es ahora mucho más fácil de hacer que ayer, porque  gracias a la reiteración de su doctrina que contiene la misma, el campo de juego de las CC.AA. es claramente mucho mayor de lo que pretendía el gobierno central y podrían por ello comenzar a experimentar en serio en alguna de estas direcciones con cierta seguridad de pisar suelo firme jurídico. A ver si es verdad.

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«Comunidades autónomas y reforma del régimen local«, comentario publicado en Agenda Pública el 6 de abril de 2016 resumiendo alguna de las ideas de este texto.

BIBLIOGRAFÍA Y TRABAJOS PUBLICADOS SOBRE ESTAS CUESTIONES:



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