Un confesionario climático para la «izquierda iPhone»

Durante estos días se ha celebrado la COP26 (vigésimo sexta reunión anual de las partes signatarias del Tratado de Naciones Unidas contra el Cambio Climático que, sí, ya tiene casi tres décadas de acreditada inoperancia) en Glasgow y la cosa no ha podido dar más vergüenza ajena. Aviones y jets privados, coches de lujo y desplazamientos carbonizados a todo tren para que los mandamases se hagan fotos y salgan en la tele mientras acuerdan muy preocupados que los modelos de negocio basados en el empleo de combustibles fósiles no sufran mucho con esta transición, según explican en su declaración final de intenciones. Una declaración final que parece que, cumpliendo la tradición de estas ya 26 ediciones, y para no decepcionar, sigue sin establecer compromisos que muevan a algo más que a la risa floja. 

Para acabar de redondear la grima que da todo esto, además, muchos activistas y académicos que son pseudo-estrellitas de la cosa esta de ponernos bienintencionadamente en alerta pero sin que la cosa vaya mucho con ellos para allá que se han ido también, con sus vuelos transoceánicos y todo lo que haga falta, para ver a los colegas y estar de fiesta unos días, mientras sus más aventajados referentes critican el huero populismo de Greta Thunberg por ir a los sitios en tren y barco. En todo caso, para nuestra tranquilidad nos explican que estas cosas hay que hacerlas así porque, si no, las voces del tercer mundo no serían oídas porque les podemos poner aviones pero no conexión a Internet u otras brujerías de esas. En esta misma línea de convertir estas cumbres en festivales del humor climático, cuando no de reírse en la cara de la población, se ha anunciado que la COP28 a celebrar en 2023 tendrá lugar en Emiratos Árabes Unidos, como muestra del compromiso de este país y de toda la región en la lucha contra el cambio climático y, es de suponer, como una de las primeras manifestaciones del enorme prestigio internacional ganado por los dirigentes de Dubai y Abu Dabi desde que han acogido en su benéfico seno al (todavía protocolaria y jurídicamente, aunque ya no sea Jefe de Estado) Rey de España, Juan Carlos de Borbón y Borbón.

Mientras este festival de inoperancia global se desarrolla con generosa fanfarria mediática, los ciudadanos occidentales seguimos a lo nuestro. Nos preocupan cosas como el precio de la luz, que las restricciones por la pandemia de COVID-19 no nos fastidien las próximas vacaciones o que estas Navidades pueda haber un cierto desabastecimiento de la orgía habitual de oferta de productos y chorradas de todo tipo, llegadas de todo el planeta con los que necesitamos celebrar que nos queremos y que somos felices. ¡Ay de quien ose cuestionar, además, que estas preocupaciones son del todo legítimas y que quizás deberíamos replantearnos algunas de nuestras prioridades y pautas de consumo si se supone que nos preocupa todo eso del cambio climático y la conservación de un planeta más o menos apto para la vida en condiciones mínimas de dignidad para todos los habitantes de la Tierra! Inmediatamente será calificado de hipócrita, de ser el primero que no quiere renunciar a los lujillos que su condición le permite y de escribir con un iPhone o, como hago yo en estos momentos, desde un ordenador portátil Apple (diseño yanqui, manufactura china, que ha recorrido no sé cuántos kilómetros) indecentemente conectado tanto a la red eléctrica como a Internet. ¡Si tanto te preocupa de verdad esto del clima, deja de usar todo lo que el sistema ofrece y vete a tu amada Cuba!

De todos modos, que no salten aún todas las alarmas: las izquierdas o los concienciados por el clima de las sociedades occidentales tenemos todos muy claro, y desde hace décadas, que esa crítica no es válida, que “ser de izquierdas no equivale a tener que hacer voto de pobreza” y que “estar preocupado por el clima y las necesidades de cambio para salvar el planeta no requieren de un heroísmo individual que no cambiaría nada, ni renunciar a nuestros bienes porque eso tampoco arreglaría el problema, sino de trabajar por el cambio en la dirección correcta”. Y asunto resuelto, oiga. Todos tan contentos. A fin de cuentas, no vamos a pretender que la gente, aun siendo de izquierdas, no vaya a poder disfrutar de lo que ha ganado con el sudor de su frente legítimamente (o ha heredado también muy legítimamente, ya puestos, faltaría más) y que , por ello, ojo/atención/cuidao… “se lo merece, oiga”. Que una cosa es una cosa y otra es otra. Nada más ridículo, en definitiva, que pretender que no podamos tener nosotros también un iPhone sólo por defender ideas igualitarias. Y si no has nacido en un país o una familia afortunada, pues ya te apañarás, que no es mi problema. Ni tampoco el momento de ponernos a replantearnos cosas que serían, la verdad, muy incómodas.

Sin embargo,  como propietario que soy de un iPhone de esos (un modelo de hace siete u ocho años, en todo caso, pero iPhone al fin), no puedo dejar de reconocer que esta gran verdad a la que se aferra la izquierda occidental no me acaba de convencer. No sólo eso, también creo que a poco que la analicemos con cuidado no puede convencer a nadie. Porque no entiendo la manera en que ninguna fe, creencia (porque sí, amigos, hablamos siempre de la “izquierda iPhone”, pero ha llegado el momento de abrir de una vez el melón del “cristianismo iPhone”) o ideología que predique la igual dignidad y derechos de todos los seres humanos y la solidaridad y fraternidad que nos debemos todos pueda convivir con la llevanza de un tren de vida que sea abierta y radicalmente incompatible con la más mínima posibilidad de que sea generalizable a todos los humanos. Por aplicar a este ámbito el conocido imperativo categórico kantiano, si la generalización a todos nuestros congéneres de nuestras maneras de vida y huellas energética, de carbono y de recursos llevaría inevitablemente a la destrucción del planeta como un espacio apto para la vida y sería directamente imposible, señoras y señores, tenemos un problema. ¿O es que de verdad hay alguien que pueda autoegañarse tanto como para creer que se pueda ser de izquierdas e internacionalista, cristiano creyente en la fraternidad entre todas las almas de este mundo o simplemente personita que no funcione con un egoísmo impresentable y canallesco pero a la vez defender que uno, por haber nacido donde ha nacido, tiene derecho a vivir de un modo que directamente hace imposible la vida de los demás?

Establecida esta obvia y molesta verdad queda calcular, pues, dónde está el umbral a partir de la cual llevar un determinado nivel de consumo implica directamente estar robando la posibilidad de vivir con dignidad a otros y, a largo plazo, acabar con la vida de nuestros congéneres y con la habitabilidad del planeta. Obviamente, soy el primero que espera que ese umbral no me impida seguir con mi rutilante iPhone 5 en el bolsillo, pero, más allá de mis modestos vicios privados, soy perfectamente consciente de que el umbral, existir, existe. Y, por esta razón, como yo sí querría aspirar a poder vivir como izquierdista internacionalista, ser humano fraterno y kantiano practicante y se me caería la cara de vergüenza si llevara un nivel de vida y consumo de recursos que supusiera contribuir al desastre global garantizado y a la muerte de millones de seres humanos, me pregunto por qué nuestros gobernantes (o sus amiguitos académicos y estrellas mediáticas varias que los siguen de COP en COP y Emitados Árabes porque me toca, a todo tren.. pero siempre en vuelos transoceánicos) siguen sin decirnos más o menos por dónde anda ese umbral. Es evidente que, en parte, no quieren transmitirnos malas noticias ni confrontarnos ante la que es la triste realidad porque, a fin de cuentas, los votos de todos los que se creen “de izquierdas de verdad de la buena” o “buenos cristianos sin tacha” pero que en realidad son unos sociópatas egoístas están en juego y no es cuestión de renunciar a ellos así como así. Pero también, no nos engañemos, y como demuestra la declaración final de la COP26, es que hay un interés tendente a cero en abrir la boca, y no digamos ya en hacer nada de provecho, que pueda tener alguna posibilidad, por nimia que sea, de fastidiar el cotarro consumista desaforado y de capitalismo global en que vivimos felizmente instalados. Hasta que pete, claro. Pero, mientras tanto, ¡pues a disfrutarlo!

Los números, además, son difíciles de hacer con exactitud y fiabilidad, y más aún proyectándolos hacia el futuro, lo que da una excusa fantástica para esquivar la cuestión. Y es verdad que quizás pueda haber mejoras tecnológicas en el futuro y ganancias de eficiencia que nos permitan a los felices habitantes acomodados del Occidente privilegiado aspirar a seguir a lo nuestro, e incluso ir ganando en comodidades absurdas, mientras ese tercio de la humanidad que aún no dispone de lavadora, por poner un ejemplo, aspire a poder comprar alguna de vez en cuando. Pero vamos, más o menos, y aun teniendo en cuenta esto, debiera ser perfectamente posible, al menos, tener una idea más o menos clara de por dónde iría un umbral de mínimo (y, además, calculándolo generosamente y a nuestro favor, por eso de aprovechar en nuestro beneficio cualquier duda que pueda existir aún sobre cómo cuantificar exactamente todo). Hay, de hecho, por ahí esbozos de “calculadores de huella climática” que más o menos permiten hacernos una idea de si somos de los que nos estamos cargando el planeta y, de paso, a otros seres humanos (spoiler: sí, lo somos) o no y, en su caso, qué deberíamos reducir y hasta qué punto. Lo increíble es lo poco trabajados que están, lo incompletos que son y lo poco que los difunden instituciones, gobiernos, o incluso partidos supuestamente progresistas con intención de lograr una efectiva modificación de hábitos a partir de sus resultados.

Ya sé que es molesto lo de que ser de izquierdas o cristiano (y recordemos que entre estos dos grupos y demás ideologías o creencias con apelaciones a valores de solidaridad ecuménicas cubrimos a más del 90% de la sociedad española) se haya de traducir en la práctica cómo vivimos y nos comportamos, para con los demás y para con el planeta, en vez de poder limitarnos a darnos golpes en el pecho y a ponernos medallitas, pero, lamentablemente, así son las cosas en el mundo de las personas que valen la pena. Y ya sé también que hay que ayudar además a los cambios globales, de diseño del modelo y de limitación de las emisiones globales de los grandes negocios, la gran industria y el transporte internacional y tal. Pero vamos a contar un secretito a quien no lo sepa: esos grandes negocios y demás estructuras se dedican, esencialmente, a proveer al mercado de bienes y servicios que luego, pásmense, usan personitas como Usted y como yo, como todos nosotros. ¡Qué cosas! 

Así que, la verdad, habría que calcularlo. Y ya está. Es impresentable, sinceramente, que ni gobiernos ni ONGs a nivel internacional ni partidos políticos ni prácticamente nadie estén explicando a la población de cada país, atendidas sus circunstancias, más o menos por dónde anda el umbral y si cada uno de nosotros individualmente lo superamos o no, de largo, por cuánto… y por qué. 

Así que, y aun a riesgo de que pueda haber alguna inexactitud, allá va más o menos lo que sabemos, por ejemplo, para un país como España:

  • Vivienda. Si vives en una unidad familiar que dispone de más de 50 metros cuadrados por persona en una zona de ciudad compacta, es muy probable que estés ampliamente por encima de lo que es sostenible para toda la población del planeta. En tal caso, más te vale tratar de compensar en otros ámbitos y, si no vives en la ciudad compacta, no usar apenas el coche privado (lamentablemente, además, estos dos efectos se suelen retroalimentar) y compensar con una casa muy eficiente energéticamente, placas solares y usando el espacio adicional de que dispones para autoproveerte no sólo de energía sino de algunos alimentos. El diseminado, el bungalow, e incluso el PAU, y ya no digamos el chalet, suponen lo que suponen. ¿Te gusta vivir así y puedes, o te sientes con derecho a ello, pero quieres pensar que sigues siendo progresista y fraterno? Pues ya sabes, a currarte compensar la cosa por otras vías, tanto con lo que haces en casa como con el resto de elementos del listado.
  • Consumo eléctrico. El consumo de energía eléctrica en España está casi en los 6.000 kWh de media por persona que ya es la media europea, y se supone que ese consumo es entre un 50 y un 100% superior a lo que es a día de hoy sostenible, dado el pool de generación que tenemos. Si estás ya en esos números, sencillamente, has de rebajar el consumo, idealmente a unos 3.000 kWh anuales, y tratar de que además el origen de esta electricidad sea de fuentes limpias (desgraciadamente, no producimos energía verde para todos, pero si compramos a comercializadoras que nos garanticen ese 100% a nosotros presionamos al mercado en esa dirección). ¡La izquierda organizará su vida optimizando las actividades con luz diurna o no será!
  • Transporte diario. Si vas en coche a diario al trabajo o a tus actividades cotidianas es casi imposible que no estés muy por encima de lo que te corresponde. Punto. Ya está. Podríamos dejarlo aquí, porque es bastante sencillo: no cojas el coche, ni te lo compres. Pero por ser más realistas en los consejos, añadamos qué se puede hacer: pásate a andar, a la bici, a la movilidad eléctrica (algo menos costosa ambientalmente) o al transporte público.  Si puedes, claro. Porque, y esa es otra, como a nuestros poderes públicos todo esto es manifiesto les da igual por mucha COP en los Emiratos que monten, la mayor parte de la inversión pública desde hace décadas va destinada a garantizar al 60% de población de más renta, que es la que dispone de coche privado (o al 30% de más renta aún, que es quien dispone de más de un vehículo por familia), de todas las facilidades para ir por la vida con todas las comodidades, mientras que las posibilidades de moverse a pie o en bici con buenas infraestructuras, seguras y de calidad, o en un transporte público decente, pues son las que son. Vamos, que yo no sé si se puede inferir que por tener un iPhone o un portátil alguien no sea de izquierdas de verdad, pero ya os digo que ciertos coches y hábitos de desplazamiento dicen más que mil palabras (o mil teléfonos móviles). Y sí, para los buenos cristianos el SUV tampoco puede ser.
  • Viajes ocasionales, por trabajo u ocio, a destinos lejanos. En este punto, es bastante fácil establecer dónde están unos (generosos) umbrales de inaceptabilidad: si haces un viaje transoceánico, más te vale no coger un coche en varios años para compensar; con 5 o 6 viajes dentro de España o Europa, aunque sean por trabajo, al año, ya te están comiendo toda la cuota de mínimo un par de años que tendrías para transporte y deberías hacer el resto a pie o en bici. A partir de ahí, obra en consecuencia. Porque sí, lo siento: ni como cristiano consecuente ni como persona de izquierdas digna de ese nombre se puede ir uno cada año de vacaciones a Bali, Estados Unidos o de visitas por capitales europeas. Sencillamente, porque al hacerlo estás impidiendo que mucha otra gente pueda aspirar siquiera a vivir en unas mínimas condiciones en el resto del planeta. Y el efecto, en este caso, es directo, claro, y enorme. Que a algunos les da casi igual, o incluso les puede beneficiar para hacer esas fotos de personas menesterosas por la calle que nos traen de sus viajes por determinados países que luego enseñan para explicar lo que les ha cambiado la vida ver esa realidad y “la verdad intensa que tienen esas miradas” o las pazguatadas al uso, pero más nos vale ir tratando a esta gente como la basura climática que son cuanto antes.
  • Alimentación. Aunque a Pedro Sánchez no le haga ninguna gracia, el consumo de carne ha de pasar ya entre todos nosotros a ser lo más testimonial que sea posible, casi limitado a fiestas de guardar y encuentros festivos (especialmente si hablamos del mítico chuletón o del vacuno en general). Respecto del resto de alimentos se ha de eliminar en lo posible, idealmente del todo, el consumo de productos venidos de lejos y de los que se venden procesados. En países como España, y no digamos en el País Valenciano, es a día de hoy posible comprar toda la fruta y verdura de proximidad si tienes renta suficiente para tener un iPhone (porque sí, hacerlo así es bastante más caro, dado que así de locamente funciona el tinglado), de manera que si tienes un teléfono de estos al menos ten la vergüenza torera de comprar cosas de temporada y hechas cerquita. Por cierto, también podemos intentar comer un poco menos, que no nos vendrá mal… y por una vez izquierda practicante y buena forma física quedan mágicamente alineadas.
  • Ropa. Sabemos también que la ropa hemos de aspirar a que nos dure mucho más de lo que el mercado querría, al menos una década, y los zapatos más de un mero par de años. Ello significa que tendríamos que intentar comprar sólo una prenda de ropa o un par de zapatos al año, lo que ya permite cierta variedad al ir combinándolos. O reutilizar, intercambiar, aprender a modificar y remendar por nosotros mismos… o dejar de dar tanta importancia a estas cosas. Porque para lo que sí importan es para cargarse el planeta y la calidad de vida de otros.
  • Cachivaches varios, muebles, objetos. Podemos tener teléfono móvil, al parecer, e incluso ordenador y algún electrodoméstico más, así como muebles, pero lo que es insostenible es tener muchos, tenerlos sin uso y cambiarlos cada dos por tres. Por ahí hay quien decía que si un móvil nos durase al menos 10 años, un ordenador o lavadora 15 y la nevera o la televisión 25 (y todos son de consumo energético muy eficiente) pues podríamos aspirar a que esos aparatejos se generalizaran para todos. Ni idea de cuán exactas serán esas cifras, pero es evidente que todo consumo desaforado de electrodomésticos o muebles incide notablemente en nuestra huella ambiental. Así que… ojo que como cambiemos mucho de teléfono y sea último modelo estamos muy cerquita de que, en efecto, sea bastante incompatible eso de ser de izquierdas y tener siempre el último modelo de iPhone

En realidad, todo esto es muy orientativo y, como es evidente, es posible compensar algunos excesos con ascetismo en otros ámbitos, según usos individuales y preferencias. Además de que, como ya he dicho, todo esto no son sino aproximaciones un tanto groseras. Por eso mismo sería tan importante tener no sólo guías públicas sobre esta cuestión sino herramientas digitales de medición y control individual a nuestra disposición. De hecho, incluso, sería necesario que los poderes públicos, al menos a efectos meramente informativos para empezar, nos “evaluaran” al respecto, aun con todas las deficiencias del sistema en sus inicios, a partir de los datos que les suministráramos y nos informaran de dónde estamos en términos absolutos y relativos. A continuación, estaría bien que se fueran estableciendo incentivos para quienes generaran menos impacto e, incluso, a largo plazo, que empezáramos a pensar en establecer obligatoriamente cupos máximos de derechos de emisión y destrozo ambiental por ciudadano que no se pudieran exceder en ningún caso (mejor bloquear todo consumo adicional de esas personas a partir de superado el límite que sancionarlas, aunque ya puestos una buena sanción adicional nunca vendría mal). 

Pero, de momento, simplemente con saber dónde estamos cada uno de nosotros ya podríamos mejorar y aprender mucho… e ir pensando en adoptar algunas medidas interesantes. Por ejemplo, una de las cosas que sabemos es que los ricos contaminan exponencialmente más a partir de que se incrementa su nivel de renta, de modo que una de las políticas ambientalmente más globalmente eficaces es, también, y como explicábamos el mes pasado, gravar fiscalmente a las rentas más altas y a los grandes patrimonios de formas a día de hoy juzgadas como salvajes y que lamentablemente por el momento aún requerirían de que fuéramos a las barricadas para lograrlo. Bueno, de eso o de una sucesión de catástrofes suficientemente graves como para instar al cambio, que parece que es la única vía de evolución que nuestras elites progresistas y “concienciadas” conciben como realistamente posible. En definitiva, tener estos datos y publicarlos de forma transparente ayudaría mucho presionar en esta dirección. Y, si no, qué caray, al menos nos libraríamos de los ricachos repugnantes que viven a costa de lo que son los recursos planetarios de cientos o miles de personas y que nos van dando leccioncitas a los demás desde su supuesto compromiso. ¡Que con eso ya nos conformamos!

Así que sí, lamentablemente, siento comunicarles que es bastante incompatible eso de ser de izquierdas, o cristiano, o de cualquier otra creencia, ideología o secta que nos considere a todos iguales y con derecho a vivir con unas condiciones mínimas de dignidad y acceso a recursos y seguir con cierto tren de vida. Ya es cosa suya juzgar si están o no por encima del umbral. Pero va siendo hora de que todos nos lo planteemos. Y, sobre todo, va siendo hora de que nuestros gobiernos nos expliquen con claridad cuál es ese umbral de indudable inaceptabilidad y de los medios para medirnos con rigor a nosotros mismos.  Los resultados, a buen seguro, no nos gustarían. Quizás nos quedaríamos sin el nuevo iPhone. O tendríamos que irnos de verdad a “nuestra amada Cuba”, al menos, para aprender un poco y tomarla como ejemplo para esto. Porque, entre otras cosas, parece que también tenemos que empezar a plantearnos seriamente cómo poder lograr mejoras en este plano sin que medien enormes desastres previos o sin tener que padecer una odiosa dictadura o un régimen totalitario. Porque la cosa es urgente. Y, probablemente, también puede acabar yéndonos la democracia en ello como no logramos explicar, informar y convencer a todos los que de verdad se sienten de izquierdas, cristianos, internacionalistas, kantianos o ecumenistas de que sí, en efecto, esto también va de sus (de nuestros) hábitos de vida y consumo.

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Publicado originalmente en Valencia Plaza el 14 de noviembre de 2021



La propietat obliga: sobre les possibilitats i exigències constitucionals de l’expropiació d’habitatges a grans tenedors i fons o empreses del sector

“La propietat obliga”. Aquesta idea, expressada de manera tan simple però a la vegada profunda, a la que s’afegia a continuació la idea que el seu ús ha d’estar orientat a l’interés general, va aparèixer a la Constitució de Weimar de 1919 per primera vegada com a mandat jurídic constitucionalitzat a la part final del seu art. 153. La idea que Eigentum verpflichtet, expressada exactament igual, amb aquesta exacta fórmula, és hui en dia a l’art. 14 de la Llei Fonamental de Bonn de 1949 (immediatament abans d’establir, amb la mateixa orientació que el text de 1919, que l’ús de la propietat constitucionalment admissible dins la Constitució alemanya ha de ser orientat al bé comú, al benefici de tots). Potser per això no és estrany que el debat sobre l’expropiació i socialització d’habitatges propietat de grans fons d’inversió per la seua posada a disposició de la col·lectivitat, encara que plantejat una mica pertot arreu, semble haver agafat molta més volada a la ciutat de Berlín, on el proppassat 26 de setembre un referèndum popular va instar, amb una participació més que nombrosa del 75% del cos electoral i una clara majoria de vots a favor que va fregar el 60%, el parlament de la metròpoli a legislar per expropiar els habitatges propietat dels grans fons propietaris d’immobles a la ciutat i posar-los a disposició de la col·lectivitat amb una gestió fonamentada en criteris socials i no de mercat.

La iniciativa votada a la ciutat de Berlín, encara que per la seua concreció requerirà d’un important acord polític i de la seua plasmació en llei, a més, va una mica més enllà de la mera pretensió d’expropiació, en tot cas emparada per l’art. 14 del seu text constitucional vigent. Com s’ha dit, a més, pretén posar a disposició de la col·lectivitat eixos habitatges, emprant les possibilitats de socialització de l’economia que contempla l’art. 15 de la mateixa Llei Fonamental de Bonn, que permet i ampara aquestes iniciatives, amb fonament constitucional explícit i que, encara que es puga considerar un “fòssil constitucional” perquè és ben cert que ha estat un article del que s’ha fet poc ús durant aquestes darreres dècades, continua formant part del pacte constitucional alemany, potser amb conseqüències jurídiques sobre com fer i avaluar les expropiacions i, sobretot, amb incidència sobre les possibilitats de controlar la proporcionalitat de les mesures concretes ablatives del dret de propietat, que davant una manifestació de voluntat de socialització d’eixos béns vàlidament expressada és probablement sobrera (Anna-Katharina König ho explica molt bé al Verfassungsblog ací).

Més enllà de consideracions jurídiques, el que origina aquest moviment social tan exitós, exemple de lluita de “baix cap a dalt”, que a acaban amb l’aprovació del referèndum dut a terme per la iniciativa “Deutsche Wohnen & Co. Enteigen” (“Expropiem Deustche Wohnen & Co”) és la situació de l’habitatge a la ciutat de Berlín, on com pertot arreu Europa els preus han pujat de manera incessant i a un ritme considerablement major que els salaris, dificultant de manera creixent l’accés a un bé de primera necessitat, l’accés al qual a més està emparat per un dret constitucional, com és l’habitatge. Aquesta activisme, que ha aconseguit mobilitzar la ciutat (tenim fins i tot la possibilitat de consultar la informació bàsica que la plataforma posava a disposició dels veïns directament en una dotzena de llengües com ara el castellà, malgrat que no en valencià). A més, i com també es va generalitzant a d’altres països, però amb una incidència molt major a Berlín per raó de la seua història i la gran disponibilitat de blocs d’habitatge a preus molts baixos després l’època de la reunificació que van aprofitar per comprar immobles en grans quantitats, el mercat de l’habitatge de Berlín té una important quantitat d’actors directament empresarials, amb grans propietaris i fons d’inversió que es dediquen al lloguer d’una enorme quantitat d’immobles. Pensem que la iniciativa ciutadana el que planteja és l’expropiació i socialització del habitatges en mans dels propietaris que en tinguen més de 3.000 i sumen diversos actors amb desenes de milers d’habitatges en el mercat fins el punt que els càlculs indiquen que la mesura comportaria l’expropiació de vora 250.000 habitatges, la qual cosa suposa més d’un 15% del parc total de la ciutat i, a més, com és evident, permetria una molt potent política d’habitatge des d’una perspectiva pública en cas de passar a mans de la col·lectivitat i ser gestionat amb criteris socials. 

En tot cas, i malgrat el clar resultat del referèndum, encara queda molt per arribar-hi. No només un pacte polític i la conversió del desig popular expressat en una llei del parlament de Berlín sinó també, de ben segur, una interessant batalla jurídica sobre els límits actuals a les possibilitats de col·lectivització de béns privats per intervindre al mercat dins l’art. 15 de la Llei Fonamental de Bonn i, cas d’arribar-hi, sobre la quantia de les expropiacions, que depenent de si es paguen a preu de mercat poden resultar impagables per la ciutat de Berlín, però que la iniciativa popular considera que en casos de socialització dels béns es poden compensar a preus que es facen dependre de la valoració dels béns sense atendre a dinàmiques especulatives i acumulatives de mercat, de manera que segons els seus càlculs podrien pagar-se vora la meitat del que, a preus de mercat de hui, s’estima que suposarien les expropiacions d’eixos vora 250.000 habitatges.

Aquest debat, tant social como polític, però també jurídic, és inevitable que ressone també a casa nostra, igual que la idea que “la propietat obliga” no pot sinó dur-nos a recordar que l’art. 33 de l’actual Constitució del Regne d’Espanya estableix, immediatament a continuació de la garantia del dret de propietat i del dret a l’herència (art. 33.1 CE), el recordatori, normativament vinculant, que la funció social d’aquests drets delimitarà el seu contingut, d’acord amb allò que en cada cas disposen les lleis (art. 33.2 CE), que seran les encarregades, com expressió de la voluntat popular en cada cas, de concretar, doncs, fins quin punt la propietat “obliga” més o menys. Conjuntament, i tancant el precepte, es recorda que la possibilitat d’expropiació requereix una causa justificada d’utilitat pública o interès social, la corresponent indemnització i el seguiment del procediment legalment previst (art. 33.3 CE). I és que, per molt que fins i tot el molt conegut art. 17 de la Declaració francesa de Drets de l’Home i del Ciutadà de 1789 declarara la propietat no només com inviolable sinó fins i tot com “sagrada” (“La propriété est un droit inviolable et sacre, nul ne peut en être privé”), eixe mateix precepte ja establia a continuació que això que “ningú no en podrà ser privat” era, però, excepcionable en casos de necessitat pública comprovada i legalment afirmada, encara que sempre amb la deguda compensació.

És clar, doncs, que amb un major èmfasi o amb un bemoll que ens obliga de vegades a baixar un semitò (però no més), els nostres ordenaments jurídics accepten amb naturalitat la possibilitat de posar la riquesa i la propietat al servei de l’interés general i reorientar la seua funció social a partir de les necessitats públiques, encara que sempre amb la corresponent indemnització per als propietaris en cas de privar-los del gaudi i ús de la propietat per conseqüència d’aquestes decisions. Igualment, a la Constitució espanyola, fins i tot, tenim també un equivalent de l’article 15 de la Llei fonamental alemanya al nostre art. 128 CE, encara que també fossilitzat. En tot cas, i en el marc dels debats que estan produint-se al voltant del projecte estatal de llei d’habitatge del govern central, convé recordar amb naturalitat que, per descomptat, al nostre país també hi ha possibilitats d’expropiar legítimament immobles atenent a les necessitats de fer-los complir d’aquesta manera millor amb la seua funció social, sense que hi haja obstacles constitucionals o jurídics per poder bastir polítiques d’habitatge com les proposades a Berlín, sempre i quan estiguin popularment suficientment respaldades com per aconseguir tindre al darrere les majories polítiques suficients com per aprovar-les i, com és constitucionalment exigible, assumint la corresponent indemnització. De moment, i pel que sembla, el pacte polític assolit s’orienta més a la regulació del preu dels lloguers que a la socialització d’habitatges, encara que aquesta darrera mesura ja s’ha tractat de posar en marxa en algunes Comunitats Autònomes, però això és una qüestió política que no hi té res a veure amb les possibilitats i marge jurídic per executar propostes com la de Berlín.

Les possibilitats de realització i concreció de la funció social de l’habitatge, com s’ha comentat, és clar que existeixen a Espanya, i que són jurídicament possibles i constitucionals al nostre país, encara que dins uns marges i un debat jurídic que essencialment contempla dos grans discussions: una comuna a la que han de tindre a Berlín i Alemanya, que hi té a veure amb el càlcul de la indemnització per expropiació i la necessitat o no que cobrisca tot el preu de mercat del be; i una altra, més casolana, que es refereix a si les Comunitats Autònomes poden tindre o no alguna cosa a dir respecte de les expropiacions d’habitatges per posar-los al servei de la col·lectivitat i de les polítiques d’habitatge (sobre les que, recordem, tenen reconeguda la “competència exclusiva” segons el nostre repartiment competencial i, a més, des del primer moment del desplegament autonòmic i per tots els territoris de l’Estat).

Començant per aquest segon debat, s’ha de recordar que el Tribunal Constitucional, des de ben prompte, a la seua Sentència sobre la Llei de Reforma Agrària Andalusa (STC 37/1987), va establir una jurisprudència respecte de l’encreuament entre competències autonòmiques i delimitació de la funció social de la propietat i utilització de l’expropiació ben clara (i ben raonable): en la mesura en què una Comunitat Autònoma tinga competència exclusiva sobre una matèria (ja siga agricultura, ja siga habitatge, podríem dirà ara), disposa de tots els instruments jurídics a l’abast dels poders públics per poder actuar sobre eixa realitat, sempre i quan ho faça respetant el marc jurídic i constitucional, és a dir, que ha de poder delimitar la funció social de la propietat respecte de l’agricultura i és perfectament constitucional que com a conseqüència d’això se determinen supòsits d’expropiació (per exemple per no explotació de terres de cultiu) perquè la col·lectivitat garantisca el compliment de la finalitat social de la propietat (per exemple posar-les en explotació) quan el mercat o la propietat privada no ho està fent degudament.

Per fer entenidora i curta una història llarga, complicada i de vegades poc comprensible, aquesta idea, que reflectia un enteniment pacífic (i, a més, prou evident) de la intersecció constitucional de funció social de la propietat i competències autonòmiques, va ser desbaratat durant la crisi de la segona dècada del segle XXI amb l’acció del govern central, primer controlat pel PP i després pel PSOE (amb el suport d’altres formacions), recorrent normes autonòmiques que preveien diferents instruments d’expropiació respecte d’habitatges no només en mans de grans propietaris (com en el cas de Berlín) sinó que, a més, estigueren buits durant un temps, entenent que la delimitació dels supòsits expropiatoris per poder garantir que la propietat dels habitatges complia amb la determinació de la funció social entesa per les lleis (per exemple, que han de ser ocupades i no complixen la seua funció quan passen anys sense que estiguen en ús o no tan sols al mercat) només podia fer-se per part dels parlaments autonòmics si era d’acord amb les línies de les polítiques d’habitatge marcades pel govern central i les Corts generals. En aquest sentit, com les nomes en matèria d’habitatge per part de l’Estat (que, per altra banda, recordem, no hi té la competència) varen tindre un marcat caràcter prudent durant la crisi i es veren centrar més en protegir, en alguns casos, als deudors hipotecaris que no pas en dissenyar polítiques socials d’habitatge (mitjançant la Llei 1/2013, de mesures per reforçar la protecció dels deutors hipotecaris, reestructuració de deutes i lloguer social), els primers intents de les Comunitats Autònomes per fer front a l’emergència social i habitacional que era cada vegada més percebuda als principis de la passada dècada varen topar-se amb l’oposició frontal del govern. El primer cas, el Decret-llei andalús, convertit després en norma autonòmica, que contemplava el recurs a l’expropiació d’habitatges en alguns casos (habitatges buits en mans d’entitats bancàries, bàsicament) per fer-los servir com instrument de polítiques d’habitatge destinats a pal·liar la situació d’emergència habitacional, després del recurs del govern central del PP, va donar lloc a les importants sentències del Tribunal Constitucional 93/2015 i següents, on es proclama la doctrina que les polítiques d’habitatge de les Comunitats Autònomes, malgrat tindre la competència exclusiva en la matèria, no poden definir-se de manera que puguen no estar en línia amb les lleis estatals en la matèria, d’una banda; així com la idea que l’instrument expropiatori per part de les Comunitats Autònomes no els permet delimitar la funció social de l’habitatge de manera que contradiga eixes polítiques estatals. Com a conseqüència d’aquesta doctrina, molt criticada des del primer moment per gran part de la doctrina (és encara totalment vigent aquest comentari d’urgència de Juli Ponce sobre la qüestió), no només es limitava enormement l’efectiva capacitat de les Comunitats Autònomes per fer política sobre una competència, recordem-ho, exclusiva, com és l’habitatge, sinó que també es condicionava i reduïa moltíssim en la pràctica, sense cap fonament constitucional, les possibilitats autonòmiques de delimitar la funció social de l’habitatge.

Aquesta doctrina constitucional, molt qüestionable jurídicament, i socialment preocupant, tant pel que fa a la seua salvatge recentralització com per la limitació enorme que suposava de les possibilitats de fer polítiques socials o d’habitatge a partir de la convicció que la “propietat obliga” i que el legislador pot delimitar una funció social de la propietat, va ser combatuda socialment des de molts àmbits i per diverses Comunitats Autònomes, que malgrat la decisió del Tribunal Constitucional van tractar de protegir, reivindicar i lluitar jurídicament per les seues competències, com ara País Basc, Navarra, País Valencià, Aragó, Catalunya… amb diverses versions de normes que, d’una manera o una altra, tenien totes en comú la mateixa idea: tractar d’establir possibilitats d’expropiacions respecte d’habitatges buits per incompliment de la funció social de la propietat, en diferents circumstàncies, però normalment sempre de grans tenedors (en ocasions focalitzant en entitats bancàries o fons d’inversió) i quan l’habitatge és buit des de fa un temps, a partir de la definició feta a les lleis autonòmiques. Aquestes normes van córrer diversa sort davant el Tribunal Constitucional. Aquesta òrgan, per exemple, i sorprenentment, va anul·lar la llei valenciana després del recurs del govern central del PP que el govern del PSOE va decidir no retirar (STC 80/2018), però, en canvi, amb un paulatí gir de la seua jurisprudència en sentències com les referides a la llei navarresa (STC 18/2018) o la llei basca (STC 97/2018), on sí acceptava aquestes mesures en alguns casos, finalment ha acabat obligant el govern central, ara del PSOE amb suport d’altres formacions, a retirar la resta de recursos respecte de la delimitació autonòmica de la funció social de l’habitatge per se (en 2018, respecte de la llei catalana anti-desnonaments i de l’aragonesa, encara que recentment sí ha recorregut la llei catalana sobre control del preu dels lloguers, la qual cosa demostra que la lluita per la recentralització de la competència continua) i a no presentar-ne més (per exemple, respecte de la Llei de les Illes Balears en aquest mateix sentit que els ha permés ja expropiar habitatges). De manera que es pot dir que, després d’una batalla jurídica que ha deixat nombroses  i doloroses baixes (per exemple, les lleis andalusa i valenciana respecte d’aquesta qüestió), la capacitat de les Comunitats Autònomes de definir la funció social de l’habitatge a les seues normes i establir supòsits d’expropiació, sempre i quan respecten materialment els límits constitucionals, torna a ser a dia de hui una realitat en el nostre ordenament jurídic. La qual cosa és, sens dubte, una bona notícia. I la qual cosa permetria sense problemes, i més encara quan la definició d’habitatge que no compleix amb la funció social de la propietat té en compte no només la quantitat d’habitatge controlat per un sol subjecte sinó si l’efectiu ús d’aquest habitatge és estar al mercat o romandre buit, establir supòsits expropiatoris per grans tenedors amb molt d’habitatge buit i que per aquesta raó alteren els equilibris del mercat, en línia amb la iniciativa berlinesa. No és una batalla jurídica i social, ni molt menys, tancada, com podem veure a l’actuació del govern central, que depén en el fons molt més de l’equilibri de forces que d’una plena i completa assumpció del repartiment constitucional de competències (de fet, continuen entestats en aprovar normes en matèria d’habitatge, encara ser la competència exclusiva de les Comunitats Autònomes, que determinen completament com han de ser, o no, les polítiques d’habitatge, en el que és la negació mateixa del que és permetre exercir competències normatives descentralitzadament) i en les giravoltes del Tribunal Constitucional. Però, com a mínim, ha quedat clar que amb pressió social i política i majories al darrere el Dret vigent permet moltes més coses de les que en ocasions se’ns explica.

Queda clar, doncs, que és possible delimitar a Espanya també, i per les Comunitats Autònomes, la funció social de l’habitatge i, llavors, establir-ne les corresponents conseqüències expropiatòries quan no es complisca aquesta funció, per exemple en casos d’habitatges buits per molt de temps o grans propietaris que amb la seua política de mercat i control del parc immobiliari posen comprovadament en risc l’equlibri normal del mercat d’habitatge, amb dinàmiques especulatives (constitucionalment prohibides, d’altra banda) o anticompetitives (vedades per les normes en matèria de competència europees i espanyoles), per exemple. Una altra cosa és que, com per altra banda és el cas també de la iniciativa de Berlín, per poder dur a terme aquestes iniciatives s’ha de pagar la corresponent indemnització al propietari, cosa que sembla que en ocasions es perd de vista. Perquè fer política social, i també fer política d’habitatge, requereix aportar-hi recursos públics entre tots i de tots.

La gran discussió jurídica de fons, al remat, la que ja està començant a tindre’s a Berlín i la que finalment haurem de tindre a Espanya és si, una vegada decidides mesures d’aquest tipus, i posades en marxa, la garantia expropiatòria ha de cobrir necessàriament i en tot cas el preu de mercat del bé expropiat i socialitzat. És interessant en aquets punt assenyalar que, front el que moltes vegades es pensa, i sense caure en l’arbitrarietat, la Constitució no parla en cap moment de preu de mercat, la legislació en matèria d’expropiacions urbanístiques estableix un sistema de valoracions que pretén objectivar el preu per evitar que dinàmiques especulatives alteren el preu i disparen les valoracions de mercat, els tribunals europeus han admès que el preu de mercat no marca necessàriament el valor just a indemnitzar (encara que sí resulta una indubtable orientació) i que, a més, totes aquestes possibles modulacions han estat acceptades pel nostre Tribunal Constitucional en matèria d’urbanisme des de fa dècades sense majors problemes (encara que hi ha una pugna constant entre legislador restrictiu i tribunals amb tendència d’establir valoracions a l’alça per apropar-les als preus de mercat). Malgrat que cap d’aquestes lluites jurídiques al respecte, que estan ben documentades (jo mateix tinc un treball al respecte que es pot consultar ací en una versió en obert on es pot trobar documentació sobre les afirmacions fetes dalt i l’evolució de legislació i jurisprudència espanyola i europea), s’ha referit exactament a l’expropiació de bens immobles urbans, i en concret habitatge, a gran escala, és ben evident que les possibilitats hi són. Per això no és estrany que, com ja hem senyalat adés, la gran discussió jurídica al voltant de la iniciativa “Deutsche Wohnen & Co. Enteigen” hi tinga a veure, justament, amb el preu al que s’hauria de fer efectiva l’expropiació. En gran part, a més, perquè moltes vegades la pròpia possibilitat de fer aquestes polítiques, o desenvolupar-les i desplegar-les amb un punt addicional d’ambició, com és ben evident, dependrà directament del seu cost i de quants diners hi ha disponibles (o volem aportar-hi entre tots) per fer-les.  Al remat, doncs, estem parlant no tant de si jurídicament es podria fer una cosa semblant o no com de si hi ha voluntat de fer-ho, quant ens costaria i quin és l’equilibri just en matèria d’indemnització que contempla el nostre ordenament jurídic. I probablement ací, en aquest últim punt, rau la veritable clau de la qüestió. Perquè si el pagament a fer per una expropiació és necessàriament el preu de mercat, aleshores l’actuació pública quan més necessària es fa, que és quan el preu de mercat ha deixat de garantir un equilibri raonable en termes socials, de valor, d’utilitat social i d’assignació de recursos, justament seria quan directament més costosa resultaria i, en termes socials, no hi aportaria a penes guanys. En canvi, una delimitació de la garantia expropiatòria que tinga en compte d’altres elements per, com s’ha fet tradicionalment, tractar d’objectivar preus d’alguna manera diferent al mercat, permet que l’actuació dels poder públics per aquesta via sí puga tindre efectes diferencials en termes de redistribució i polítiques socials. L’eina es converteix aleshores en molt potent, i per això hi ha una gran lluita jurídica al voltant de deixar-la o no en mans dels nostres poders públics. Lluita que no té res a veure, ara bé, amb que aquests instruments puguen després ser ben utilitzats o, si més no, malament. Però, aquesta és una altra història. 



La gallina dels ous de ciment de Benimaclet

El que ha passat darrerament a la ciutat de València amb el debat públic i polític sobre el PAI de Benimaclet i com hauria de fer-se la planificació urbanística futura del barri ha estat una novetat molt saludable a una ciutat on, durant massa anys, les decisions sobre aquestes qüestions, amb les conseqüències associades que tots hi tenim al cap (i més aquests dies), s’han pres a despatxos sense massa llums, taquígrafs ni explicacions. Josep Sorribes, també des d’aquestes pàgines en algunes ocasions, però sobretot al seu magnífic llibre Mis queridos promotores, ple de dades sobre el tema,  ha explicat moltes vegades com l’urbanisme a la ciutat de València no només és que haja estat fet a la mida dels promotors i propietaris de sòl, és que directament han estat ells qui l’han dissenyat la major part de les vegades. La lluita veïnal a Benimaclet ha fet que, per primera vegada des de l’aprovació del Pla General de 1988, estem tots parlant d’urbanisme i de com fer ciutat. I és una molt bona notícia.

Com passa sempre que es comença a parlar en públic de determinats temes, alguns tabús o visions assumides que semblaven, fins eixe moment, evidències inqüestionables -encara que no eren, necessàriament, correctes- comencen a caure amb sorprenent facilitat. Un mantra molt estés, en este sentit, era que la mera previsió d’edificabilitat pel planejament, tot i no trobar-se aquest encara executat, es “patrimonialitzava” per la persona propietària dels terrenys i que, per tant, qualsevol minoració d’aquesta edificabilitat al planejament havia d’indemnitzar-se (el que comportava la pràctica impossibilitat de “desfer” creixements urbanístics ja projectats). Després de fer la ronsa durant un temps, l’Ajuntament de València i els seus serveis d’urbanisme han reconegut finalment, amb tota normalitat i en aquest mateix sentit, que jurídicament no passaria res ni hauria impediments legals per canviar la planificació urbanística encara no executada, sense necessitat d’indemnitzar els propietaris per les meres expectatives encara no concretades. Això permet començar a parlar per primera vegada seriosament a Benimaclet, però també a d’altres barris de la ciutat (i, saltant d’escala, a moltes altres zones del nostre país/territori)”, sobre si té sentit mantindré una planificació urbanística de fa quatre dècades que, necessàriament, no es correspon a dia de hui ni amb les previsions de creixement demogràfic real de la ciutat ni, sobretot, amb les exigències ambientals, de planificació i de repartiment de l’espai urbà actualment imperants arreu d’Europa. També, i per primera vegada que recordem, en aquest cas s’ha rebutjat un projecte d’urbanització presentat pels promotors de torn que, encara que complia amb les exigències legals mínimes contingudes a les normes urbanístiques, no estava alineat amb les exigències de planificació, tipologies i model de ciutat que els nostres representants consideren adequat. Com a conseqüència, la delegació d’urbanisme de l’Ajuntament de València ha decidit desenvolupar el projecte d’ordenació per gestió directa, ço és, directament sota la responsabilitat i decisions dels poders públics.

La situació, com que és nova, ens té una mica despistades a totes. Per exemple, que els dos socis de govern hagen discutit en públic sobre quin model preferirien per una futura proposta d’ordenació per al barri ha tingut tothom molt entretingut. Però, en realitat, que els diferents partits polítics amb representació tinguen idees diferents sobre una qüestió clau com és l’urbanisme i com repartir l’espai públic i les rendes que se’n deriven no és sinó natural…com també és molt bona notícia que cadascú ens explique el seu model i tracte de convèncer-nos dels seus avantatges. Igual que és molt positiu que al debat hi participen veïns i veïnes amb diferents visions, condicions i necessitats. O que seria fantàstic que a aquesta dinàmica s’hi afegiren els partits de l’oposició. Estem començant a aprendre a fer camí i, de vegades, ens entestem en veure cacofonia en els naturals balbotejos de qui està aprenent a parlar un nou idioma, en aquest cas el d’un urbanisme mes participat i decidit pels poders públics.

Encara ens queden, però, algunes passes més per fer. Per exemple, assumir també amb normalitat, i poder parlar en públic del tema per prendre les decisions que pertoquen tenint en compte aquest element central, que quan parlem d’urbanisme també parlem de diners. Per als poder públics locals, així com per a molts propietaris i moltes propietàries, així com per a grans branques de negoci essencials pel model econòmic valencià, l’urbanisme ha estat la veritable gallina dels ous de ciment a la que tants i tantes s’han encomanat i continuen aclamant-se. Encara que siga massa vegades tractat com un sobreentès, tots tenim clar que al darrere de determinades decisions hi ha una expectativa de lucre de molts agents, incloent-hi també una col·lectivitat local que extrau, en major o menor mesura, en forma de transformacions urbanístiques i d’equipaments públics, un rendiment associat directament a la rendibilitat que reconeix al procés de transformació concret en cada PAI.

Parlar del futur del barri de Benimaclet i del seu PAI no és només, encara que siga una victòria històrica ja aconseguida que així haja estat, parlar amb els seus veïns i veïnes i donar-los una veu privilegiada i recuperar la capacitat de planificació i ordenació última per l’ajuntament i els nostres representants, en compte de deixar aquesta feina, com ha estat la norma fins ara, en mans de les empreses promotores. Parlar del futur del barri i de tota la seua àrea d’influència obliga també a parlar dels diners que costa urbanitzar amb unes condicions i objectius o uns altres i discutir sobre qui hauria de pagar-ho (tota la ciutat, per ser infraestructures per totes o només el barri amb els rendiments que s’hi puguen obtindre?). És debatre sobre quina edificabilitat seria raonable a partir del que costaria fer coses i com de necessaris pensem que són, o de quins equipaments volem i quant estem disposats a posar per tindre-los. És assumir el cost de protegir determinats béns ambientals i patrimonials, com l’horta de la ciutat, i analitzar els costos d’una aposta estratègica que també és econòmica. I és, en definitiva, començar a dir en públic que a la gallina d’ous de ciment haurem de posar-li límits en termes de quants diners hi haurien de tindre a guanyar promotors i propietaris.

Ens hem acostumat que les transformacions urbanes es facen només per iniciativa privada, amb una més que escarida intervenció pública, perquè les Administracions s’han acostumat a la comoditat de no haver de gestionar aquests processos. I aleshores els promotors, que han passat a ser essencials, s’han acostumat a fer les operacions fent-se prèviament amb suficient sòl com per obtindre quantioses plusvàlues que els han de compensar sobradament els esforços. El model és pervers, perquè acaba condicionant tot el planejament i totes les decisions, però per eixir-ne el primer que hem de fer és identificar amb claredat quines plusvàlues considerem justificades i quin guany econòmic considerem just pels actors privats que ajuden a la transformació urbanística. És a dir, hem de començar a fer números seriosament. Com deia ja fa més de tres segles Leibniz, de vegades hi ha polèmiques que no requereixen tant de discutir com de calcular. En aquest cas, hauríem de calcular, senzillament, a partir de quin punt un benefici econòmic privat no se justifica en cap cas perquè la iniciativa pública (o altres models més cooperatius i participats d’iniciativa privada) podrien sens dubte fer la feina amb iguals garanties. I, a partir d’ahí, podríem iniciar el debat sobre com hem de gestionar una situació com la de Benimaclet… i com la de la resta de la ciutat. Estem donant les primeres passes, i encara tenim molt de marxa per fer, però la bona notícia és que sembla que entre tots tenim clar quin és el camí que volem encetar.

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Clàudia Gimeno Fernández i Andrés Boix Palop. Professors de Dret Administratiu a la Universitat de València (Estudi General). Disclaimer: Ambdós autors han participat en la redacció d’un informe sobre la situació jurídica del PAI de Benimaclet i les possibilitats d’introduir-hi modificacions per encàrrec de Cuidem Benimaclet i de l’Associació de Veïns de Benimaclet, que és pot concultar ací: https://roderic.uv.es/bitstream/handle/10550/72441/Estudio%20Sector%20PRR-4%20Benimaclet%20-%20UV%20sense%20singatures.pdf?sequence=1&isAllowed=y

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Publicat originalment, amb Clàudia Gimeno, a l’edició valenciana d’eldiario.es, el proppassat 1 de juny



El enfoque regulatorio para conciliar sharing privado, transporte público y movilidad sostenible a escala local

Una de los mayores retos a que se enfrentan nuestros reguladores en la actualidad es conciliar, como hemos comentado ya en otras ocasiones en este blog, las nuevas posibilidades privadas de sharing e intercambio, tanto en su vertiente menos comercial como en la que directamente pretende hacer de ello un negocio y ofrecer los servicios en el mercado, con la regulación tradicional de los mercados de transporte urbanos o metropolitanos. Los conflictos hasta la fecha aparecidos son variados: competición por el uso del (escaso) espacio urbano, cómo determinar o asignar la prioridad a unos u otros usos modales, problemas referidos a la necesaria protección de las redes de transporte público frente a una posible canalización de sus usuarios por alternativas de sharing más eficientes individualmente pero que quizás no lo sean globalmente y, sobre todo, el omnipresente conflicto entre los nuevos prestadores de estos servicios (o quienes desearían serlo si la regulación lo permitiera) y los actuales incumbentes, especialmente taxistas, con licencias o concesiones de lo que tradicionalmente se consideraba como un servicio público (impropio). Como es sabido, en la Universitat de València, tanto en el Grupo de Investigación Regulation como en la Cátedra en Economía Colaborativa y Transformación Digital hemos estado trabajando ya desde hace unos años en estas materias, lo que permite avanzar ya algunas conclusiones sobre cómo se podrían (y deberían) resolver algunos de estos conflictos.

Desde una perspectiva regulatoria, además, hemos de tener en cuenta los diversos instrumentos internacionales y nacionales que ponen en valor las decisiones a escala local en estos ámbitos y que, además, fijan objetivos y establecen hacia dónde han de ir, tendencialmente, las regulaciones del futuro en esta y otras materias. Por ejemplo, y sobre todo, es de una gran importancia el documento de Naciones Unidas sobre la Nueva Agenda Urbana, de 2017 (NUA, New Urban Agenda), que pone el acento, certeramente, en el papel protagonista de las autoridades locales a la hora de alinear las posibilidades de nuevas alternativas de movilidad compartida con los objetivos programáticos de la declaración. Aunque el marco legal nacional siempre jugará un papel importante, y es por ello que, por ejemplo, los pasos hacia la liberalización de ciertos servicios en países donde la tradición legal era significativamente más rígida -como es el caso de España, sin ir más lejos- pasan también por alinear la legislación nacional con estas ideas, es esencial reivindicar que esta legislación ha de dar un gran margen de maniobra, tal y como establecen los instrumentos nacionales e internacionales, a los gobiernos locales y regionales. Un margen que resulta de mucha utilidad para que las autoridades locales puedan establecer matices y las debidas diferencias en la regulación de todas las cuestiones relacionadas con la movilidad urbana sostenible de una forma que permita su adaptación a sus concretas situación y necesidades.

Ahora bien, a la hora de hacerlo, y para alinear las nuevas posibilidades tecnológicas y económicas con los desafíos planteados por la sostenibilidad ambiental y los objetivos principales en materia de movilidad sostenible de la NUA -proporcionar alternativas de movilidad asequibles y de calidad a todos los ciudadanos velando por el respeto al medio ambiente y tratando de integrar todas las posibilidades tecnológicas que permitan una mayor eficiencia, hay algunas cuestiones que deberían ser siempre tenidas en cuenta. A partir de ellas es ya posible establecer una suerte de «Carta de Principios Reguladores de la Movilidad Urbana para afrontar los Desafíos del Siglo XXI», que debería basarse, a mi juicio, en las siguientes notas.

  1. Regulación convergente de la oferta de servicios de movilidad de base privada. La regulación de los servicios de taxi tradicionales, independientemente de su consideración como servicio público, que puede variar según la tradición legal del país, ha de evolucionar y, con el tiempo, también debería converger con la regulación de los servicios de transporte ofrecidos por otros agentes privados, normalmente a través de las modernas plataformas de intermediación digital. Se trata exactamente del mismo servicio, a efectos materiales y funcionales, de manera que meras cuestiones de intermediación o la tecnología empleada para ello no debieran bastar para que haya una diferenciación en el régimen jurídico de unos y otros prestadores. Hay pues, que tender hacia evitar diferenciaciones artificiosas y buscar la convergencia regulatoria (obsérvese que esto es justo lo contrario de lo que ha hecho hasta ahora España, que recientemente ha legislado precisamente con la idea de ahondar en la diferenciación entre unos y otros servicios a partir de distinciones, cuando menos, artificiosas).
  2. Capacidad local para establecer restricciones sobre el tipo de vehículos empleados y sus emisiones. Las autoridades locales deberían disponer de plena capacidad regulatoria de establecer límites, cuando sea necesario, para evitar la congestión de las ciudades y sus negativas consecuencias ambientales, y muy especialmente en lo referido a los centros urbanos. Han de tener pues respaldo regulatorio para poder imponer límites que puedan referirse bien a toda la ciudad o sólo a las áreas más afectadas, dependiendo de la gravedad -debidamente justificada- de los problemas de contaminación y congestión. Adicionalmente, y en línea con lo que es cada vez más común en muchos países (Alemania, Dieselverbot) que han de poder discriminar entre los distintos tipos de vehículos y de servicios de movilidad ofrecidos, públicos y privados, evaluando sus efectos e incidencia de todo tipo en estos dos planos (congestión y polución), a fin de poder justificar que estas restricciones no sean necesariamente las mismas para todos ellos. Estas diferencias de trato, en todo caso, han de estar siempre debidamente justificadas y atender a razones ciertas, que permitan justificar tanto la adecuación como la proporcionalidad de la medida para lograr los objetivos perseguidos.
  3. Posibilidad de establecer requisitos diferentes, y más exigentes, para los vehículos que prestan servicios de transporte privado. Además, se han de establecer con carácter general requisitos cada vez más exigentes sobre la calidad ambiental de todos los vehículos que oferten servicios de transporte en áreas urbanas, que las autoridades locales deben también tener competencia para poder incrementar para hacerlos si cabe más estrictos en lo referido a la circulación por sus calles si hay una justificación ambiental suficiente. Los más importantes son los requisitos relacionados con la eficiencia en el uso del combustible y las emisiones. Ha de asumirse, por ejemplo, que las ciudades puedan establecer que la flota que ofrezca estos servicios garantice «emisiones 0» (al menos, las directas) si lo consideran oportuno, siempre y cuando no discriminen injustificadamente entre los prestadores del mismo servicio. Por el contrario, sí puede haber un trato diferente entre estas exigencias y las que afecten a vehículos privados por cuanto estos últimos, al realizar muchos menos viajes diarios (y no estar ejerciendo una actividad económica) plantean menos problemas de contaminación efectiva en el día a día precisamente por su menor uso (aunque éste menor uso comporte, desde otros puntos de vista, necesariamente una menor eficiencia).
  4. Capacidad jurídica de los entes locales para ordenar y restringir el tráfico tanto en ciertas áreas de la ciudad como para establecer medidas de reducción de otro tipo (peajes, prohibiciones de circulación alternas). Todas estas medidas han de hacerse compatibles, y deben decidirse en consecuencia, con otras regulaciones y disposiciones sobre movilidad privada que puedan afectar tanto al uso de vehículos a motor por parte de los ciudadanos como, y por supuesto, con el uso de otras alternativas de movilidad de base privada. Se trata de un problema, como es obvio, jurídicamente diferente, pues en un caso se está regulando una actividad privada que ofrece servicios en régimen de mercado y en el otro caso, simplemente, el uso privado de determinados bienes o alternativas de movilidad. Adicionalmente, y como es obvio, cualesquiera de las medidas ya detalladas habrán de promoverse de manera que sean coherentes con las posibles restricciones contenidas en el plan global de movilidad urbana, que puede restringir ciertas zonas a la circulación, así como con hipotéticas medidas como prohibiciones de entrada a la ciudad –o a ciertas zonas– o peajes urbanos, si se implantaren, en los términos en que en cada caso se disponga (matrículas alternas, peajes, etc.).
  5. Atención y prioridad al transporte público. Junto a la ordenación del transporte privado y de los servicios privados de movilidad ofertados en régimen de mercado, la autoridades públicas han de tener en cuenta de manera preferencial y prioritaria los sistemas de transporte público y sus necesidades, no sólo por su importancia ambiental (reducen contaminación y congestión) sino también social (son la única alternativa de movilidad disponible para muchos colectivos). Por ejemplo, las decisiones sobre cómo compartir el espacio urbano, que es limitado por definición, son una herramienta poderosa de acción local para promover algunos tipos de movilidad que pueden considerarse mejores que otros, y habrán de establecer en todo caso una clara prioridad de usos del espacio público en favor de la movilidad peatonal y del transporte público frente a cualesquiera medios de transporte, o alternativas de movilidad, privados.
  6. Posibilidad de normativas de transición para garantizar una adaptación más suave a la nueva realidad. En algunos casos, regulaciones transitorias o temporales pueden ser necesarias para hacer frente a ciertos desafíos planteados por problemas sociales o económicos derivados de la aparición de estas nuevas alternativas de transporte. Las autoridades locales pueden decidir, por ejemplo, optar por imponer cargas o impuestos a los nuevos prestadores de servicios de movilidad (por ejemplo, empresas de sharing) para promover o ayudar a realizar la transición a la competencia de los operadores ya instalados (por ejemplo, al sector del taxi), que en ocasiones pueden resultar problemática y que, de esta manera, puede realizarse de manera más ordenada. Se trata de la única excepción posible a la antedicha necesidad de convergencia regulatoria y de igual trato para todos los servicios de transporte -que podría excepcionarse, por ejemplo, imponiendo exigencias ambientales mayores durante un tiempo a los recién llegados mientras se da más margen de adaptación a los operadores ya instalados- pero sólo se justifican si se trata de medidas temporales y de transición. También es posible destinar parte de los precios públicos o peajes de entrada a la ciudad o tasas de congestión a un fondo de compensación que forme parte de este tipo de medidas de transición como, en un sentido más general, puede ser también el caso respecto de todos los impuestos pigouvianos en materia de movilidad. Con esta misma finalidad de favorecer una paulatina y menos traumática adaptación de los antiguos prestadores, beneficiados de las regulaciones tradicionales, a la nueva situación, también es posible establecer cláusulas o remedios temporales específicos, como ya se han experimentado en algunas ciudades, a fin de subsidiar indirectamente los servicios de taxis antiguos –o por medio de condiciones más suaves que los hagan durante un tiempo más rentables que la competencia, aunque éstas no deberían implicar derogaciones a las exigencias ambientales– mientras se permite a los nuevos competidores operar en lugar de poner trabas a su actividad. Ésta es una posibilidad a considerar detenidamente -y no está funcionando mal en los lugares donde se ha introducido-, aunque como ya se ha dicho sólo como una medida transitoria, cuando la Administración Pública ha creado un marco regulatorio que ha llevado a algunos agentes a realizar grandes inversiones, por ejemplo, en la compra de licencias de taxi, que pueden volverse menos rentables y valiosas por un súbito cambio de las condiciones regulatorias. Ha de quedar claro, sin embargo, que en la mayoría de los casos, cuando hablamos de regulación y condiciones estables y no de remedios temporales, estas diferenciaciones entre prestadores no tienen sentido legal ni económico.
  7. No hay que asumir que la movilidad compartida va a desplazar necesariamente a las alternativas basadas en la propiedad privada de los vehículos o medios de transporte -o, al menos, no a corto plazo-. Todavía subsisten cuestiones por resolver sobre el alcance de la transformación causada por la movilidad compartida. Por ejemplo, existen dudas sobre si tendría o no sentido desde un punto de vista estrictamente económico anticipar regulatoriamente una hegemonía de las alternativas compartidas frente al sistema tradicional de propiedad individual de los vehículos, como muchas veces es asumido. Algunos estudios recientes muestran cifras, sin embargo, que cuestionan esta suposición.
  8. Promoción municipal de los sistemas de sharing de base privada que no se basan en prestar el servicio sino de poner a disposición el vehículo. Todos estos servicios son a día de hoy ya una alternativa eficiente y que ayuda a la descarbonización de las ciudades si se impone que se trate en todo caso de vehículos eléctricos, como ha de ser el caso. Eso sí, teniendo en cuenta el hecho de que la viabilidad económica de los esquemas para compartir y sistemas de sharing es más fácil de alcanzar con  vehículos menos costosos que los automóviles –bicicletas, donde ya hay una historia y tradición en curso de actuación y regulación de los poderes locales para poner en marcha tales esquemas; patinetes o dispositivos de movilidad equivalentes–, estas muy interesantes alternativas para reducir los costes ambientales y el número global de vehículos dentro de las ciudades han de ser amparadas en primer lugar, sin que necesariamente ello obligue a realizar un mismo esfuerzo con los servicios de sharing de automóviles eléctricos, que aunque tiene sentido que se autoricen también y que no se les pongan trabas, ocupan más espacio público y pueden generar más problemas de congestión, por lo que probablemente no debieran merecer, en cambio, de incentivos regulatorios o económicos por parte de los poderes públicos locales para su implantación.
  9. Prestación pública directa de servicios de movilidad y sharing por parte de los entes locales. Las autoridades locales pueden, junto a su oferta tradicional de red de transporte público, crear sus propias plataformas públicas para compartir automóviles –u otros vehículos, como ya están haciendo en muchos casos, especialmente en materia de bicicletas– o subsidiar algunas iniciativas privadas equivalentes cuando respetan los intereses públicos en materia de movilidad y realicen funciones de servicio público. Para los competidores en régimen de mercado, a quienes se ha de permitir poder actuar y ofrecer estos servicios aunque haya un operados público -o uno privado subsidiado por las razones antedichas- se ha de establecer un marco regulatorio equitativo e igual para todos, equilibrado y que además tenga en cuenta las implicaciones de uso del espacio público, tanto en términos de posible congestión como para gravar ese uso común especial del mismo destinado a la obtención de una ganancia económica en beneficio de unos particulares. Esta tasa por la utilización del espacio público para ofrecer servicios ha de tener en cuenta los beneficios ambientales y de congestión que cada alternativa modal general -y, como es lógico, no tiene sentido aplicársela al servicio público directamente gestionado por los entes locales-.
  10. Todas las medidas de incentivo han de reservarse sólo para la movilidad compartida que no suponga emisiones directas, y se ha de tratar de desincentivar la oferta de sharing de movilidad privada que no implique descarbonización ni rebaja de la polución. Las evidentes ventajas de la movilidad compartida, tanto en sus versiones más colaborativas como en lo que supone la oferta de servicios privados de transporte, se incrementan en todo caso enormemente si se combinan con el uso de vehículos que no funcionen con combustibles fósiles, lo que implica hablar tanto de automóviles eléctricos como de otros vehículos y modalidades alternativas, desde las bicicletas tradicionales a otros aparatos y cachivaches eléctricos –bicicletas, patinetes…–. Cabe señalar que los automóviles/vehículos eléctricos pueden no ser alternativas completamente descarbonizadas en algunos casos, dependiendo de la fuente de energía eléctrica que utilicen para su propulsión. Aunque éste es un elemento también a tener en cuenta, con todo, no cabe duda de que las emisiones directas son un factor más importante en lo inmediato, por el impacto que tienen sobre la polución urbana. En cambio, si esos vehículos son autónomos o no –sin conductor–, aunque sin duda plantea otro tipo de problemas muy exigentes -cuestiones de seguridad y responsabilidad, junto a preguntas sobre el futuro del empleo para los seres humanos-, todas ellas muy interesantes, no es una cuestión de importancia jurídica respecto de la organización de la movilidad urbana, pues a estos efectos es una alternativa neutra.
  11. Promoción de otros modelos de movilidad, a pie, en bicicleta y la reducción de la movilidad innecesaria como aproximaciones estratégicas básicas. Por último, per probablemente mucho más importante, se ha de recordar que cualquier estrategia global coherente adoptada por los gobiernos locales dispuestos a cumplir con las exigencias derivadas de la Nueva Agenda Urbana debe adoptar una regulación que ante todo y por defecto busque promover otros tipos de movilidad más allá de las plataformas empresariales de sharing y el posible uso compartido de automóviles, como son los desplazamientos peatonales, que han de estar primados y preservados en todo caso, con la necesaria inversión en infraestructuras que los haga posibles, seguros y agradables. Iguales reflexiones pueden merecer, también, los desplazamientos en bicicleta y cualesquiera otros que no empleen fuentes de energía que de manera directa o indirecta generen emisiones. Además, ha de ser tenido en cuenta que en el futuro aparecerán sin duda también muchas oportunidades de mercado relacionadas con el uso compartido de bicicletas, eléctricas o no, y el uso compartido de otros dispositivos de movilidad. Para promoverlos, pero también para controlarlos, es necesario no solo la infraestructura adecuada para hacer factible un uso masivo de tales alternativas, sino también para realizar un reparto consciente del espacio público entre alternativas de movilidad a fin de ordenar el tránsito de dichos dispositivos. La mayoría de estas decisiones, más allá del marco legal muy básico que pueda existir a nivel nacional, serán adoptadas por las autoridades locales, que son y han de ser los principales responsables y protagonistas en la regulación y mejor del fenómeno de la movilidad urbana.



Taxis, VTCs y el papel de la regulación pública

La semana pasada el Congreso de los Diputados convalidó, finalmente como proyecto de ley, el Decreto-ley aprobado por el gobierno de España a la vuelta del verano que pretendía solventar el “conflicto” entre quienes prestan servicios en el mercado del transporte de viajeros en vehículos turismo como taxistas (con la correspondientes concesión administrativa tradicional, convertidas hace unos años en autorizaciones) y los que lo hacen por medio de autorizaciones para operar como Vehículos de Transporte con Conductor (VTC).

El referido “conflicto”, básicamente, se fundamenta en la pretensión de quienes tienen autorizaciones de taxi (unas 60.000 personas en toda España, número, además, que ha permanecido extraordinariamente estable desde hace 40 años, a pesar del incremento poblacional o del desarrollo económico) de seguir prestando estos servicios de transporte de viajeros en exclusiva, como ha sido tradicional hasta la fecha, gracias a un ordenamiento jurídico que no permite a nadie que no posea una autorización de taxi o equivalente entrar en este mercado. La única brecha existente desde hace años eran las licencias VTC, que la ley básica estatal y su reglamento de desarrollo concebían como servicios premium y de lujo, el clásico alquiler de un coche con conductor por unas horas o días, y que en todo caso limitaban también en número (la famosa proporción de una licencia de VTC por cada 30 licencias que no se habían de superar en ningún caso).

Dos factores han alterado el referido ecosistema en los últimos años. Por una parte, la aparición de mecanismos de intermediación digital (plataformas que usan apps y la omnipresencia de los móviles en nuestras vidas para ofrecer estos servicios de modo muy eficiente) que han reducido los costes de transacción y mejorado la eficiencia de la actividad de los VTC, que ahora, aun siendo un servicio más selecto, pueden contratarse por minutos y para un desplazamiento concreto de forma muy sencilla, incrementando así su rentabilidad y la variedad de servicios que pueden ofrecer. Por otra, los desajustes normativos que se produjeron en España como consecuencia de la adaptación de la norma básica y de su reglamento en materia de transportes a las reglas europeas derivadas de la Directiva de Servicios de 2006, una norma liberalizadora que en principio, y salvo excepción expresa y justificada, ampara la prestación de servicios económicos sin autorización administrativa previa. Estos desajustes provocaron que durante unos años la limitación de autorizaciones VTC a un máximo de una por cada 30 taxis desapareciera, con lo que ciudadanos avisados y empresas avispadas pudieron en ese paréntesis temporal solicitar autorizaciones en gran número que, aunque fueron en su mayoría denegadas por las diferentes Administraciones públicas implicadas, han acabado siendo reconocidas por los tribunales de justicia. Aunque el legislador español taponó el boquete regulatorio unos años después, las VTCs ya concedidas (y las que quedan por ser reconocidas por los tribunales) han alterado el equilibrio regulatorio de forma notable (la proporción entre taxis y VTCs en España ya no es de 1 a 30, sino más bien de 1 a 10, y aún puede reducirse más, como por lo demás ha ocurrido en la mayor parte de los países europeos con regulaciones semejantes a la nuestra, como Francia o Alemania, donde están ya casi a la par).

Obviamente,  la aparición de competencia (y de una competencia muy eficiente, además) en un sector donde, como hemos visto, durante cuatro décadas las autorizaciones de taxi garantizaban el disfrute de un mercado cautivo y en el que la oferta no ha crecido a pesar de que sí lo ha hecho la demanda, perjudica notablemente a los taxistas, habituados a que sus títulos jurídicos valieran muchísimo en el mercado (porque así lo provocaba esa regulación restrictiva… y así lo permitían las normas al consentir la transmisión de los títulos habilitantes). El valor de mercado del privilegio regulatorio concedido a esos 60.000 taxistas variaba dependiendo de zonas, pero como es sabido no era inhabitual que se hubieran de pagar 200.000 o 300.000 euros por una licencia de taxi en nuestras grandes ciudades. El cambio del ecosistema referido provocó la disminución de las posibilidades de rentabilización de la actividad y, en consecuencia, del valor de los mismos. Algo que ha hecho a los taxistas reaccionar con protestas numerosas, algunas especialmente visibles antes del verano, lo que ha llevado tanto al gobierno como a una mayoría del parlamento a adoptar una modificación legal en el sentido por ellos perseguido.

Esta modificación legal, intervenida por el Decreto-ley 13/2018, que ha sido analizado brillantemente por Gabriel Doménech, es una victoria indudable de los taxistas. Supone, en un plazo de 4 años, volver más o menos al equilibrio regulatorio anterior, pero no tanto por la vía de eliminar el exceso de autorizaciones VTC como convirtiendo las mismas en inútiles, pues a partir de ese momento sólo habilitarán para realizar servicios interurbanos (también se consideran urbanos los servicios dentro de un área de prestación conjunta del taxi que abarque varios municipios, como son las de las grandes conurbaciones españolas). Más allá de los numerosos problemas que plantea esta norma, tanto en su constitucionalidad formal (es dudoso que concurriera la urgencia que habilita para acudir al Decreto-ley) como también en lo competencial (la competencia para regular estas cuestiones es autonómica, y no estatal, sin que pueda intervenir el Estado para imponer una solución a las CCAA que éstas, además, no pueden alterar en lo sustancial por mucho que luego la norma pretenda decir que se delega en ellas la competencia) y respecto del fondo de la cuestión (las autorizaciones de VTC se están expropiando, en el fondo, sin que haya una indemnización mínima; y ello por no mencionar los problemas que esto supone desde la perspectiva del Derecho de la Unión en materia de prestación de servicios) hay una conclusión evidente y que nadie puede discutir: supone una victoria indudable de los taxistas, que han demostrado hasta qué punto su capacidad de presión es grande y cómo ésta les permite lograr soluciones regulatorias en su propio beneficio erradicando la incipiente competencia a la que tenían que hacer frente desde hace unos años.

Ahora bien, además de ser beneficioso para los taxistas, ¿esta cambio normativo sobrevenido es bueno para los intereses generales y los de la ciudadanía? Resulta bastante dudoso que así sea. Baste recordar algo obvio a estos efectos: que la razón de ser de las limitaciones cuantitativas en la prestación de estos servicios, tan tradicionales y con las que hemos convivido desde hace tantos años, nunca se han reconocido o concedido en beneficio de los taxistas, sino del interés general y de los consumidores. En otro contexto social y, sobre todo, tecnológico, el Estado entendía (en España y en todos los países de nuestro entorno) que esa limitación cuantitativa, siempre y cuando no fuera tan grande como para impedir que hubiera servicios suficientes para satisfacer la demanda, era la necesaria compensación a los taxistas, a quienes así se garantizaban unas rentas mínimas, a cambio de que éstos asumieran muchas cargas y obligaciones que las normas imponían para garantizar la calidad y la continuidad del servicio en beneficio del interés general y de los consumidores: tarifas fijas para evitar abusos, normas que obligaban a que hubiera un número mínimo de taxis en las calles en todo momento, reglas sobre emisiones o accesibilidad de los vehículos, etc. Por así decirlo, el Estado aceptaba ese oligopolio a favor de los que tenían una licencia de taxi porque a cambio obtenía unas garantías sobre cómo se podría prestar el servicio que, de otro modo, no habrían existido, comprometiendo la continuidad y calidad mínima del mismo.

Ocurre, sin embargo, que en la actualidad la tecnología permite cruzar de modo muy eficiente oferta y demanda, y el ejemplo comparado nos permite saber que en los ordenamientos donde no hay límites cuantitativos no suele haber problemas en este punto (antes al contrario, los problemas se dan más habitualmente en los países con límites al número de licencias). También sabemos cómo fijar precios justos, o limitar la variabilidad de los criterios algorítmicos que lo fijan en las modernas apps y plataformas de intermediación, sin necesidad de recurrir a regulaciones que limiten el número de prestadores. Y, por supuesto, es posible establecer medidas ambientales (por no hablar de las impositivas o las referidas a las condiciones laborales de los conductores) por medio del ordenamiento jurídico que garanticen las condiciones de prestación que consideramos adecuadas, siempre, y en todo caso. Todo ello sin alterar los equilibrios de mercado o las condiciones de rentabilización global del mismo, en beneficio de los consumidores. Pero, y como es obvio, sí afectando profundamente a la posición de quienes tenían autorizaciones de taxi.

La cuestión, pues, es que la regulación no ha de defender ni proteger a los taxistas, sino establecer unas condiciones de prestación que sean lo mejor posibles para toda la sociedad y, también, para cualquier persona que desee trabajar en este sector. En este sentido, además, la normativa habría de ser muy exigente en temas fiscales, ambientales y laborales, pero, y como es obvio, para cualquier vehículo que preste estos servicios. No se puede admitir que parte de las transacciones realizadas en España para contratar servicios tributen en paraísos fiscales, pero tampoco que quienes realizan estos servicios tributen a módulos, por ejemplo. Y las condiciones laborales de los empleados han de ser en todo caso exigentes y garantistas, pero para todos los prestadores por igual. La clave última que no hemos de perder de vista es que desde ningún punto de vista se puede defender que la consecución de estos objetivos públicos pase, a día de hoy, por restringir la actividad de las autorizaciones VTC… y menos aún  por la eliminación a efectos prácticos de toda capacidad de actuar en el mercado relevante, que es el del transporte urbano en las zonas de prestación conjunta, a las autorizaciones VTC ya concedidas. De hecho, y significativamente, en el debate público que se ha producido estos meses, tanto desde los sectores que han abanderado las protestas como desde los partidos políticos que tan receptivos a las mismas se han mostrado, estas cuestiones, sencillamente, no aparecen en el debate. Pareciera como si la regulación pública del taxi y de los mercados de prestación de servicios de transporte se hubiera de hacer atendiendo únicamente a cómo afecta la misma a un colectivo, el de los taxistas, sin que ni el interés general o el de los consumidores fueran elementos, siquiera a tener en la más mínima consideración.

A estos efectos, y como he defendido en otros trabajos con más extensión, solucionar este conflicto, si se hiciera desde una perspectiva de maximización del bienestar y de los intereses públicos, no habría de ser en absoluto complicado.  Bastaría con garantizar la libre prestación a todos los interesados en competir en este mercado con exigencias ambientales, de accesibilidad y de control de precios máximos que todos hubieran de cumplir en las mismas condiciones, así como estableciendo el mismo régimen fiscal y laboral a todos los prestadores. Junto a ello, si en algunos centros urbanos se apreciara un problema de congestión, se podrían establecer medidas de restricción del acceso a los mismos diversas y, en última instancia, incluso una limitación del número de autorizaciones en esos casos excepcionales y debidamente justificados, pero que debería solventarse empleando las reglas de la Directiva europea de servicios en estos casos. Por último, y dada la pérdida de valor de las autorizaciones de taxi, se podrían establecer mecanismos de compensación temporales que sirvieran para paliar los costes de transición a la competencia, como se ha hecho en otros sectores en España y se está haciendo en otros países en estos mismos mercados.

Ninguna de esas medidas es difícil de poner en marcha y todas ellas incrementarían el bienestar social, además de ser mucho más acordes a nuestro marco constitucional y el Derecho europeo en la materia. Lamentablemente,  gobierno y el legislador estatales han optado por regular esta cuestión, impidiendo que las Comunidades Autónomas, que son las competentes, puedan hacerlo en este sentido, de un modo totalmente contrario a los intereses públicos. Tarde o temprano habremos de rectificar estas normas. Eso sí, da la sensación de que habrán de pasar varios años, y habremos de padecer sus perniciosos efectos de forma intensa hasta que sean tan patentes que no puedan obviarse, antes de que las fuerzas políticas mayoritarias en España vayan a enmendar el error cometido.



El lío del taxi y de los VTC es fácil de resolver… si se quiere

En este blog ya hemos dedicado algunas entradas a los efectos de la mal llamada «economía colaborativa» tanto en un plano más general como, por ejemplo, con propuestas concretas respecto de cómo regular el fenómeno para el sector del alojamiento. Ello se debe no sólo al interés de los efectos que la intermediación digital está trayendo a muchos mercados y a cómo afectan al equilibrio regulatorio tradicional, que se ha de ver modificado, sino también al hecho de que en la Universitat de València tenemos desde hace ya años un grupo de investigación que se ha dedicado intensamente a estas cuestiones (y que, casi casi, creo que podríamos decir con justicia que fue el primero que, ya desde hace un lustro, empezó a analizar estos fenómenos desde el Derecho público). A lo largo de estos años hemos estudiado y publicado mucho sobre estos temas, incluyendo no pocos trabajos y propuestas sobre el mercado del transporte (donde los estudios liminares de nuestro compañero Gabriel Doménech siguen siendo referencia inexcusable). Pero el caso es que últimamente al taxi y al VTC le hemos dedicado menos atención porque, sinceramente, el tema jurídicamente tiene menos interés que en otros sectores y debería ser mucho más fácil de resolver en Derecho si hubiera una dirección política que tuviera una serie de cosas claras. El año pasado publicamos una obra colectiva sobre el particular que más allá de que la coordináramos nosotros creo de verdad que es muy completa, La regulación del transporte colaborativo. En este libro lo que yo traté justamente de hacer fue un estado de la cuestión, evaluando las razones por las que el sector ha sido considerado tradicionalmente un servicio público y qué consecuencias regulatorias tenía esa condición, así como analizando por qué en la actualidad no se sostiene que siga siendo regulado como tal. Si quieren acceder a una versión en abierto del trabajo completo, pueden emplear ésta que tienen aquí.

En todo caso, y dado el lío que tenemos montado este verano, con ayuntamientos y gobiernos autonómicos pretendiendo añadir nuevas restricciones adicionales a las que el Estado ya ha impuesto a los vehículos VTC para tratar de contener esta posibilidad de competencia al sector del taxi, el Estado diciendo que quiere delegar la competencia regulatoria en las Comunidades Autónomas (para librarse del lío y con un indisimulado interés en que los poderes locales actúen tan capturados como lo han estado siempre) y una huelga salvaje en varias ciudades españolas que ha puesto el tema de actualidad, quizás pueda ser útil volver sobre los elementos esenciales de ese estudio y, de paso, simplificar un poco las propuestas que se deducen del mismo. No sea que haya por ahí algún legislador o poder público despistado que las lea y le puedan ser de utilidad, tanto más cuanto con más sencillez estén explicadas.

Si trato de resumir en una serie de ideas fuerza el trabajo en cuestión, he de decir que personalmente lo que más me impacta de la situación del sector es que llevemos, desde la aprobación de la Constitución de 1978, más de 30 años de desarrollo económico y social intenso en España, con una importantísima llegada de población a ciudades que incrementa las necesidades de transporte, todo ello en un país que ha pasado de unos 35 millones de habitantes a casi 50… y que, sin embargo, tres décadas después, haya más o menos, prácticamente, las mismas licencias de taxi en las grandes ciudades españolas que había entonces. ¿Por qué ha ocurrido esto? ¿Cómo ha sido posible algo así?

Las razones son de muchos tipos, pero básicamente confluyen dos elementos esenciales que han coadyuvado a que a todos los actores implicados (menos a los consumidores, a los que no se ha preguntado nunca en exceso por sus preferencias) les conviniera esta solución y que en consecuencia remaran en la misma dirección:

  • Por un lado, ni las propias CCAA (competentes para legislar sobre el sector desde que la CE78 les da competencias, si las asumen en sus Estatutos, en materia de transporte de proximidad) ni los ayuntamientos implicados (que en sus ordenanzas municipales tienen un amplio margen para concretar la regulación) creen lo más mínimo en el sistema de reparto que tienen regulado, y que si se sacaran licencias obligaría a unos complejísimos, absurdos y en el fondo tenidos por injustos por todos sistemas de reparto (las licencias en democracia, snif, y no digamos desde que estamos en la UE, snif, snif, ya no se pueden repartir como se hacía tradicionalmente en España, a modo de regalías por diversas razones, ya fueran de cercanía y afinidad o incluso atendiendo a criterios sociales), así que prefieren directamente no sacar licencias y de este modo no tener líos, al menos mientras la cosa pueda ir aguantándose;
  • Por otro lado, la otra parte esencial, los taxistas y titulares de licencias, obviamente, estaban encantados con esta situación. Nadie que tiene una licencia de estas características tiene mucho interés en que salgan más… y además los gremios del taxi a nivel local otra cosa quizás no, pero sí han exhibido durante todas estas décadas que tienen una gran capacidad de captura (más que acreditada) del regulador para, contando además con su aversión a meterse en líos, haber logrado que no salgan apenas nuevas licencias en casi ninguna ciudad española.

Pero claro, como decíamos la España del siglo XXI no es la de los años 80 del siglo pasado. ¿Cómo se ha logrado el milagro de que sin aumentar las licencias no colapse el servicio? Pues muy sencillo:  en una divertida y paradójica evolución para lo que siempre se ha vendido (y así se justificaban las restricciones) que era un «servicio público», la cuadratura del círculo se consigue aumentando paulatinamente la “liberalización interna” del sector y permitiendo a los titulares de las licencias cada vez más cosas con las mismas, desde comerciar con ellas a prestar los servicios sin ningún tipo de trabas regulatorias para lograr el máximo de eficiencia. Esta es la razón última de que en la actualidad las diversas regulaciones autonómicas y locales permitan todas ellas cosas como contratar conductores (el titular de la licencia ya no tiene por qué ser el taxista) y doblar o triplicar turno para que así un taxi pueda llegar a estar incluso 24 horas al día en la calle si es necesario (porque unos horarios de trabajo y descanso por persona sí se han de respetar, lógicamente). O que se acepte cada vez con más normalidad no sólo la transmisión onerosa inter vivos o mortis causa a los herederos, algo extravagante en un servicio público pero que los titulares lograron casi desde su inicio en este sector, sino otras liberalizaciones más recientes como que un mismo titular pueda tener varias licencias (hasta varias decenas se permiten en no pocas ciudades españolas) y convierta así la prestación en empresarial, etc. Con todo ello, sin duda, se gana en eficiencia y se facilita una mejor gestión de las flotas y que con el mismo número de taxis se puedan prestar más servicios (de las condiciones laborales de quienes llevan los taxis y las rentas para los titulares casi sin esfuerzo ni trabajo propio ya hablaremos otro día, porque lo de la apropiación de la plusvalía no es problema sólo de este sector).

Como a nadie se le escapa, esta solución es un win-win para quienes tienen licencia o licencias porque así no sólo es que puedan cubrir más servicios con éstas e ir haciendo frente al incremento de la demanda de servicios de transporte urbano (que como es obvio en estas décadas pasadas ha sido muy notable) sino que, a la vez, las rentabilizan todavía más. La divertida paradoja, y tremenda incoherencia regulatoria, es que  todo esto va contra la idea de servicio público. Si estamos en un sector donde la liberalización de la prestación permite ganar en eficiencia y no hacen falta normas de servicio público que disciplinen la prestación para garantizar el servicio en una calidad suficiente y condiciones de regularidad e igualdad, ¿por qué subsisten las barreras de entrada? Muy resumidamente, ésta es justamente la idea de fondo defendida en el trabajo: si no hace ya falta regular la prestación y antes al contrario, liberalizar internamente convirtiendo el sector en prestaciones empresariales porque así se es más eficaz y ello es imprescindible para atender a la demanda, pues entonces casi todas las razones para no liberalizar totalmente el sector decaen (la cuestión del precio de los servicios es el otro elemento que subsiste, y que sí tiene un sentido público, como analizamos en el trabajo con más detalle, pero hay soluciones regulatorias que pueden conciliar proteger a los ciudadanos con la liberalización también en este aspecto)…. salvo si lo que se pretende desde el sector público es blindar un oligopolio en beneficio de licenciatarios. Y resulta evidente que ésa no puede ni debe ser nunca la pretensión, pues a nadie beneficia, ni a la sociedad ni a los ciudadanos, ni a las Administraciones públicas, sino sólo a un pequeño grupo de titulares agraciados con un verdadero (e ingente) windfall regulatorio. Beneficios caídos del cielo que se visualizan a la perfección, como es obvio, en el exponencial crecimiento del precio de las licencias (que como no puede ser de otra manera reflejan en su precio el valor que tiene el mero acceso a ese oligopolio tan lucrativo por restringido). Comparar la evolución del precio de las licencias en España con el IPC o cualquier otro indicador en estos años resulta directamente obsceno. Las cifras absolutas también (300.000 euros por licencia en Madrid antes de la crisis, niveles que se están recuperando; entre 150.000 y 200.000 en ciudades como Valencia o Barcelona, etc.). Una aberración que se convierte en normal cuando, con las mismas licencias que hace décadas pero un bestial incremento de la demanda, los títulos hbilitantes se tornan más y más lucrativos, máxime cuando la liberalización interna permite optimizarlos más y más.

Ahora bien, lo cierto es que incluso con la liberalización interna a que nos hemos referido la limitación del número de prestadores acabó por generar problemas y conformar una oferta claramente por debajo de las necesidades reales. Y aquí entran las VTC, licencias de vehículo de transporte con conductor, inicialmente pensadas como servicio de lujo y premium para quienes querían alquilar el servicio de coche y chófer, normalmente de alta gama. De nuevo paradójicamente, inicialmente con estas licencias se ayudó inicialmente a cubrir el incremento de la demanda, pues atendían a un sector premium que cada vez se hizo mayor. Con la bajada de precios de estos servicios y el crecimiento económico (y también con la subida comparativa del del precio del taxi, alentada de nuevo por la escasez de licencias y capacidad de presión del sector) se tornaron competitivos paulatinamente incluso para servicios ya no tan de lujo, ampliando su radio de acción. En un primer momento, este sector de demanda que se cubrió con VTCs, más o menos, vino bien a todos: a las AAPP les quitaba presión, porque así la población no percibía del todo las insuficiencias del servicio gracias a la existencia de este parche que drenaba demanda… y para los empresarios del taxi a fin de cuentas esto no dejaba de ser una competencia menor en un nicho que nunca había sido del todo suyo y que por lo demás podía ser fácilmente controlada (donde además, por ejemplo, se podrían introducir ellos mismos con facilidad como insiders que a fin de cuentas eran y son en el sector. basta ver quiénes son los grandes propietarios de licencias VTCs en España, junto a algunos fondos de inversión, para comprobar la porosidad entre ambos sectores). En conclusión, y en un primer momento, esto parecía entrañar beneficio para todos: se lograba ir parcheando el tema y, sobre todo, ¡así no había ninguna necesidad de sacar más licencias pues la oferta medio cuadraba con la demanda y todos contentos!

Obviamente, al final esta situación ha hecho crisis, dado que con la digitalización y la llegada de apps que intermedian digitalmente la eficiencia de la prestación se multiplica hasta el punto de que los costes de transacción de lo que hace no tanto era un servicio de lujo o semi-lujo han bajado tanto que se da la paradoja de que en no pocas ocasiones puede salir más barato acudir al supuesto servicio premium que al del taxi tradicional. Con ello queda más que patente que las viejas reglas de servicio público (de las que en realidad ya sólo quedaba en pie la barrera de entrada y la restricción tarifaria) devienen totalmente innecesarias cuando el mercado te está proporcionando eso mismo que dice asegurar el servicio público (calidad de la prestación, igualdad, seguridad, continuidad…) a un mejor precio y de modo más eficiente. El problema, claro, es que esto se produce en un entorno donde las barreras de entrada subsisten (tanto para los taxis como para los VTCs, subsector para que el que tras algún vaivén se mantiene la regla estatal de limitar estas licencias a una por cada treinta de taxi). Unas barreras van contra toda lógica económica y de eficiencia, pero también de justicia y equidad social (¿por qué vedar el acceso a una actividad económica a cualquiera que quiera y pueda desempeñarla, obligándole a pasar por las horcas caudinas de unos señores que cuentan con el título habilitante a los que has de ofrendar parte de tus beneficios para trabajar), generando cada vez más problemas. Incluso para las Administraciones públicas y nuestros queridos gobiernos, que tras treinta y tantos años de sestear obviando el tema se van a ver obligadas tarde o temprano a definir una política (y medidas jurídicas coherentes con ella y con nuestro marco legal y constitucional).

Sin embargo, parece que será más tarde que temprano. Y es que, por el momento, ahí tenemos a nuestras Administraciones públicas, a todas ellas (Estado, Comunidades Autónomas y entes locales bailan a un sorprendentemente coordinado mismo compás) y con independencia de los partidos que las gobiernen (en nada se parece más a un ayuntamiento o comunidad autónomas del PSOE o del PP, o incluso de Podemos o independentista, que en su aproximación a esto del taxi), totalmente capturadas, silbando mirando al techo, y pretendiendo que un servicio que han liberalizado internamente al 100% creando con ello un bonito oligopolio ha de seguir funcionando, en cambio, con barreras de entrada… ¡y con el mismo número de licencias que en 1980! Significativamente, las huelgas y demás protestas que se producen nunca lo son contra decisiones de las administraciones públicas en el sentido de liberalizar el sector o que traten de arreglar los problemas reseñados (por inexistentes hasta la fecha), sino frente a actuaciones de autoridades de competencia o judiciales que aplican las normas europeas en la materia para detener algunos excesos proteccionistas en defensa de los titulares de los títulos habitantes y licencias (que es la única reacción producida hasta la fecha en nuestro país, con diferentes manifestaciones).

Ahora bien, y desde un punto de vista jurídico las soluciones no son difíciles de poner en marcha. Como tampoco lo sería establecer un régimen nuevo y totalmente coherente tanto con el Derecho vigente y con las normas en materia de servicios que nos vienen de la UE como con las exigencias de una sociedad más justa y eficiente. El problema es que requieren de un cambio de chip político, que pasa por entender que el Derecho y la regulación económica no han de proteger a gremios o insiders, sino buscar soluciones eficientes que mejoren la vida de todos y que, además, permitan a cualquier ciudadano, y no sólo a unos pocos privilegiados, ganarse la vida bien con su trabajo y esfuerzo (antes que viviendo de rentas regulatorias). Para ello hay que asumir sí o sí, y cuanto antes, que:

  • 1) Hacen falta más prestadores en el sector (como demuestra la evolución del mercado) y no hay motivos para limitar la entrada de nuevos actores al mismo salvo que fundadas razones de congestión y de uso del espacio urbano pueden justificar limitaciones al número de prestadores a fin de garantizar que peatones, ciclistas y transporte público pueden disponer también de suficiente (y privilegiado) espacio en nuestras ciudades.
  • 2) Pero si se limitaran licencias por estas razones (lo cual ha de ser excepcional y justificado y normalmente sólo lo estaría en grandes ciudades), y como es obvio, habría que repartirlas de modo coherente con un mercado liberalizado (lo que pasa por atender a la eficiencia económica y dar las mismas oportunidades a todos los posibles interesados).
  • 3) Una forma alternativa de limitar la entrada pero velando por la equidad, la justicia y la eficiencia es, si cada vez hay más prestadores, aprovechar para incrementar las exigencias regulatorias sobre la prestación (esencialmente, cuestiones ambientales y de polución, que supondrían de paso internalizar parte de los costes ambientales de la actividad). Esto se puede hacer exigiendo vehículos eléctricos siempre, por ejemplo, y tiene la ventaja de que emplea parte de las ganancias de eficiencia no en bajar precios e incrementar la rentabilidad del prestador, sino en reducir las externalidades negativas de la actividad. Al decrecer la rentabilidad, además la oferta no sería tanta, alejando el riesgo de congestión. Y al repercutir la medida inevitablemente en el precio, tampoco drenaría competitividad al transporte público urbano, que por razones de sostenibilidad ambiental, reparto del espacio urbano y equidad social es esencial que se mantenga competitivo y prestando un cada vez mayor y mejor servicio.

Como puede comprobarse, no sería difícil desde un plano jurídico poner en marcha estas medidas. Quizás la mayor complejidad vendría de cómo garantizar un régimen de transición a quienes ahora son licenciatarios y adquirieron licencias a un enorme coste supuestamente amparados por un marco jurídico-público que les hacía tener expectativas de rentabilización. Para ellos se podrían diseñar normas de transición en que, por ejemplo, estos prestadores se vieran por unos años exentos de las más nuevas y exigentes normas de tipo ambiental o de accesibilidad que encarecerían el precio de la prestación del servicio para sus competidores, dándoles así una ventaja competitiva. También pueden establecerse medidas fiscales o de tipo semejante. En todo caso, y sin ser un tema menor, esta cuestión no deja de ser un problema coyuntural y que se puede resolver si se tienen claro hacia dónde se quiere ir. Lo cual, y de nuevo, depende de que un año de estos, por fin, logrero una orientación política decidida en la buena dirección por parte de los poderes públicos. Para ello, estaría bien que alguna comunidad autónoma o ayuntamiento tomaran la iniciativa y, entendiendo los condicionantes sociales y económicos en juego, se arriesgaran a promover un cambio regulatorio completo y coherente en la línea señalada. Sin duda, y vencidas las resistencias iniciales, se convertirían en ejemplo para el resto en cuanto se comprobaran los enormes y benéficos efectos de una política pública bien diseñada en este sector.

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Para quien desee más información sobre estos temas y trabajos jurídicos detallados y exhaustivos sobre el particular, recomiendo una visita a la web del Regulation Research Group de la Universitat de València, donde hay muchos enlaces a artículos, libros y trabajos sobre estas y otras cuestiones relacionadas que hemos venido realizando estos últimos años:

https://www.uv.es/regulation/

Sobre cuestiones de movilidad colaborativa, en concreto, y además de los trabajos de Gabriel Doménech reverenciados en la web, es muy recomendable el libro colectivo que publicamos el año pasado:

– Boix, A., De la Encarnación, A., Doménech, G. (eds.) (2017): La regulación del transporte colaborativo, Aranzadi – Thomson Reuters, Madrid.

Y, por último, y como ya he indicado al principio, las reflexiones de este post parten de un trabajo mío más amplio sobre el particular, que se puede encontrar en ese libro y que en una versión accesible en abierto tenéis aquí:

https://www.uv.es/regulation/papers/BoixPalop2017b.pdf



Una propuesta de hoja de ruta para la regulación del alojamiento turístico-colaborativo en España

1. LA DIMENSIÓN RESPECTO DE TRIBUTOS, COTIZACIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL Y DERECHOS LABORALES

Seguridad social: Cualquier actividad empresarial debería contar con responsables dados de alta en la Seguridad Social, a cuyos efectos tanto la legislación como el control respecto de su cumplimiento dependen del Estado. Ni entes locales ni Comunidades Autónomas tienen pues ni competencia ni margen de actuación al respecto, más allá de las campañas de información o concienciación que, en su caso, puedan considerarse pertinentes. Ha de ser señalado, en todo caso, que se trata de un aspecto relevante desde la perspectiva de la competitividad de estos nuevos modelos de negocio que es importante que sea bien resuelto para evitar competencia desleal y garantizar una contribución equitativa a la sostenibilidad del sistema.

Situación de los trabajadores y derechos laborales: Los trabajadores por cuenta ajena en este tipo de modelos de negocio han de contar con toda la protección, si bien a día de hoy es un nicho habitual de economía sumergida. Ello no obstante, ha de ser señalado que este trabajo remunerado no declarado, cuando se da, lo es todavía mayoritariamente por medios tradicionales, y no tanto por el empleo, a su vez, de plataformas de intermediación y mecanismos “colaborativos” para hacer acopio de la fuerza de trabajo requerida para las labores por cuenta ajena más habituales en estos casos (limpieza, atención a los turistas, etc.), si bien es posible que esta segunda alternativa gane peso en los próximos años. En todo caso, y como respecto de la Seguridad Social, la competencia tanto regulatoria como inspectora es exclusiva del Estado, sin que de nuevo entes locales o Comunidades Autónomas tengan más margen que el de ayudar a detectar y evaluar la posible incidencia del fenómeno o plantear propuestas de cambios normativos. En este sentido, ha de ser recordada, de nuevo, la importancia de una correcta protección de los trabajadores y que el empleo generado aflore debidamente a efectos de no agravar sesgos competitivos indeseables, como consecuencia indirecta a tener en cuenta junto a las más directas y obvias (necesidad de protección de los trabajadores).

En materia tributaria, la situación en la actualidad empieza a ser de un mayor control por parte de la AEAT. Todas las rentas que generan estas actividades, ya sean como actividad empresarial, ya como rendimientos del capital inmobiliario, han de ser declaradas y tributar a partir de los umbrales establecidos según la legislación estatal. No existen dudas jurídicas al respecto y, a día de hoy, ya existe una intensa labor de fiscalización para la que, además, las autoridades estatales han desplegado contactos con las plataformas de intermediación más habituales a efectos de lograr acuerdos para la obtención de los datos que permitan facilitar las labores de control. En estos momentos, está judicializada la controversia respecto de si las facultades de inspección de la AEAT habilitan suficientemente o no para obligar a estas plataformas de intermediación, tal y como pretenden las autoridades españolas, a suministrar todos los datos, incluidos los económicos, de las transacciones realizadas sobre inmuebles sitos en territorio español. No hay, desde una perspectiva estrictamente jurídica, demasiadas dudas de que finalmente la Justicia española considerará que, en efecto, esta obligación existe. Es todavía incierto, en cambio, cómo puedan reaccionar las plataformas frente a la confirmación de esa eventualidad. En todo caso, todas estas cuestiones tienen que ver más con la efectiva capacidad de exigir el cumplimiento de normas jurídicas ya en vigor antes que con la exploración de posibilidades de transformación del marco jurídico.

En cambio, sí es interesante indicar que hay una posibilidad de cambio regulatorio en manos, si no de los entes locales, sí de la las Comunidades Autónomas: el establecimiento de un impuesto sobre las estancias turísticas en la línea de los ya existentes en Catalunya e Illes Balears. Hay una serie de elementos que avalan la conveniencia de esta iniciativa:

  1. El turismo es una actividad económica que genera riqueza, pero crea numerosas externalidades negativas y afecciones ambientales, que de este modo se puede aspirar a internalizar, siquiera sea en parte.
  2. La regulación del turismo es competencia autonómica, y los costes en que incurren las AAPP como consecuencia del mismo se residencian esencialmente en los niveles autonómico y local, por lo que tiene lógica que la tributación que pueda establecerse lo sea a este nivel;
  3. Incrementar la tributación de actividades turísticas las hace marginalmente menos rentables, lo que puede bajar los costes de oportunidad de otras actividades que compiten con ellas por ciertos recursos materiales y personales, incentivando que se emplee más inversión y capital humano en actividades de más valor añadido; respecto del mercado de la vivienda residencial, cualquier medida que encarezca comparativamente el alquiler turístico y reduzca con ello su rentabilidad beneficia a que se destinen más viviendas de alquiler al mercado residencial, lo que puede ser interesante en un contexto en que hay mucha presión sobre el precio de la vivienda y del alquiler residencial (siempre, como es obvio, en tanto que medida complementaria de otras que puedan adoptarse, pues por sí sola no tiene capacidad para resolver esta cuestión).

Hay que tener en cuenta, además, que un impuesto de esta naturaleza, aunque esta vía hasta el momento en España esté inexplorada, podría ser un modelo muy interesante de corresponsabilidad fiscal entre entes locales y autonómicos, en la medida en que se podría establecer, a diferencia de lo que han hecho otras CCAA (impuesto autonómico) o de lo que propone el Informe de Expertos en Materia de Financiación Local del Ministerio de Hacienda (centralizar el impuesto como estatal y conceder su rendimiento exclusivamente a los entes locales), como un tributo compartido, con un tramo autonómico común a todo el territorio autonómico (que podría servir para internalizar ciertos costes ambientales o costes sanitarios que genera la actividad turística) y otro tramo estrictamente local, que cada municipio podría decidir libremente si activar o no, así como modular en su cuantía. Las ventajas de esto son evidentes, pues permiten a cada municipio operar de un modo u otro según la llegada de turistas sea deseable en todo caso (zonas rurales, por ejemplo) y aquellas localidades más saturadas o donde los costes sociales que genera la actividad son mayores. Obviamente, también las ccaa podrían modular su tramo, e incluso dejarlo en un primer momento sin activar si lo consideran más conveniente.

 

 2. LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA DEL FENÓMENO A ESCALA AUTONÓMICA Y LOCAL: NORMAS SOBRE EL DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD Y LA CALIFICACIÓN URBANÍSTICA

Modalidades de la actividad: Como reflexión previa, hay que señalar que conviene tener en cuenta si se quiere regular la actividad de forma global, como si siempre tuviera los mismos perfiles y planteara idénticos problemas, o por el contrario si se entiende más apropiado diferenciar entre situaciones que puedan tener perfiles suficientemente identificativos. En este sentido, y frente a las alegaciones tradicionales de que las innovaciones que están apareciendo en el mercado tienen un componente per se “colaborativo” y de puesta en uso y en valor de las viviendas (o partes de las mismas) vacías o sin uso en determinados momentos del año, aparece una realidad donde lo cierto es que gran parte de este nuevo mercado emergente se corresponde con una actividad empresarial con perfiles claros: propietarios que tienen uno o más inmuebles que los destinan a su alquiler de corta duración por medio de plataformas que les permiten casar esta oferta con demanda suficiente como para asegurar la flexibilidad del modelo y altas rentabilidades, lo que lleva a la profesionalización, a la aparición de modelos de gestión empresarial de tipo empresarial y a una fuerte presión competitiva. Ello no quita, sin embargo, que puedan convivir en estas plataformas nichos donde quienes las emplean no sean profesionales ni empresarios y busquen sólo completar sus rentas o poner en valor sus propiedades en momentos del año en que están infrautilizados.

Constatada esta situación, parece razonable establecer una distinción entre ambas tipologías de actividad. La manera de hacerlo en ordenamientos comparados difiere (por ejemplo, hay casos donde se pone el acento en el control en propiedad o alquiler sobre más de un inmueble dedicado a la actividad, aunque este sistema facilita fugas por medio de diversificar la titularidad formal del negocio), pero en principio parece que la más eficaz es la que toma como base la propia dinámica de cada inmueble. Así, en primer lugar, se puede diferenciar entre el alquiler temporal de una o varias habitaciones (actividad que de suyo plantea muy pocos o nulos problemas de seguridad, salubridad o molestias a vecinos si no conlleva la sobreocupación de la vivienda y que por ello puede ser regulada desde una perspectiva muy liberal, en contra de la tradición española) y el del inmueble completo. Y, a su vez, respecto del inmueble concreto, se puede establecer un umbral a partir del cual la intensidad en estos usos pasa a ser considerada como más potencialmente generadora de problemas y costes sociales, por un lado, y, por otro, más claramente síntoma de una dedicación de tipo empresarial a la actividad. Ambos factores, tanto la profesionalización como la mayor capacidad de generar molestias, justifican plenamente un posible mayor control.

Si se desea establecer esta regulación diferenciada, los umbrales en días de uso para esta actividad que suelen aparecer en el entorno comparado van de los 30 a los 90 días. En un territorio con buena parte de sus CCAA muy turísticas hay que tener en cuenta que es relativamente habitual que se empleen inmuebles propios, en ciertas épocas del año, para su alquiler turístico (apartamentos en zonas costeras), lo que quizás hace aconsejable que una hipotética ley autonómica fije el umbral a partir del cual se considera que abandonamos la mera gestión patrimonial con poca incidencia y no merecedora de excesiva regulación de la actividad en un número de días más bien elevado (60-90 días).

La determinación de regímenes jurídicos diferenciados para el uso de viviendas para su alquiler para estancias de corta duración cuando la vivienda se emplee para esa actividad más de esos 60-90 días al año o cuando no llegue a esa cifra comporta, como es natural, una tensión inevitable, por cuanto habrá quien pretenda acogerse al régimen menos regulado aun superando a los umbrales. Para evitar esta situación es necesario un control e inspección, tal y como por lo demás ocurre ya en la actualidad con la normativa en materia de apartamentos turísticos o para cuestiones fiscales, que ha de recaer en los servicios administrativos correspondientes. En cualquier caso, y para lograrlo, sería conveniente contar con la colaboración de las plataformas, a efectos de que suministraran los datos respecto del uso efectivo, en días, de cada vivienda al año. A partir de la recopilación de datos en diversos portales y su agregación es relativamente sencillo detectar incumplimientos. En cualquier caso, el instrumento normativo ha de prever la situación y hacer explícita la obligación de colaboración de las plataformas en el suministro de este dato.

Por último, establecida esta diferenciación, puede considerarse si habría o no de eximirse del pago del tributo propuesto para estancias turísticas a las realizadas en inmuebles que no sean empleados más de 60-90 días al año para estos usos. Razones de equidad fiscal y la conveniencia de no diferenciar el mercado respecto de este elemento aconsejan que a efectos de fiscalidad el tratamiento dependa en exclusiva de la manifestación de capacidad económica, sea realizada ésta en la forma en que sea realizada. Para ello habría que garantizar la existencia para estos casos de un procedimiento de autoliquidación on-line sencillo y funcional, así como pactar con las plataformas que pueda realizarse directamente a través de éstas.

 Normas jurídico-administrativas sobre el desarrollo de la actividad: La regulación pública sobre el ejercicio de esta actividad ha de estar lógicamente (por razones materiales) contenida en las normas en materia de turismo. El legislador autonómico es competente en exclusiva para ello, tanto por sus competencias en materia de turismo como por la remisión contenida en la LAU en materia de arrendamientos turísticos. Ello no obstante, ha de regular el fenómeno teniendo en cuenta que las normas tanto españolas como europeas no consienten regulaciones de actividades económicas que no respondan a la satisfacción de un interés general de suficiente relieve y supongan limitaciones innecesarias a la libertad de empresa. Desde este punto de vista, cualquier restricción que se establezca ha de poder ser justificada a la luz de la Directiva de Servicios con base en su oportunidad, necesidad y proporcionalidad. En este sentido, hay que recordar que las actuales regulaciones autonómicas en la materia tienden a establecer una exhaustiva regulación en materia de apartamentos turísticos que, aprovechando la coyuntura, habría que revisar, eliminando muchos de sus elementos superfluos que, sin duda, no soportarían hoy una revisión mínimamente rigurosa con las normas europeas.

En concreto, parece sensato entender que por debajo del umbral que se considere oportuno no es preciso que la actividad, por sus perfiles más “colaborativos” y su menor incidencia en la vida vecinal, se adecúe a norma alguna en este materia: ha de pagar impuestos y si genera empleo cumplir con las obligaciones laborales y de SS, pero no debiera requerir de nada más. Además, este mismo régimen es razonable para el alquiler de habitaciones de corta duración en inmuebles habitados. Hay muchas razones que avalan esta decisión, desde la poca relevancia de las molestias vecinales en estos casos (que se pueden contener y resolver, si se dan, por otras vías al no ser demasiado graves) hasta la inexistencia de preocupaciones de seguridad, más allá del establecimiento y respeto a un límite máximo de ocupación de las viviendas según su capacidad fijada en las normas urbanísticas y de edificación.

En cambio, superado el umbral (60-90 días) se incrementan las posibilidades de molestias, el uso del inmueble por tipologías de turistas de control menos sencillo se incrementa y, además, la propia habitualidad y profesionalización de la actividad justifica una exigencia de mayor rigor. Para estos casos habría que exigir una regulación que coincidiera con la de los apartamentos y viviendas turísticas, que habría de ser en todo caso aligerada y ceñirse a:

  1. Exigencia de una notificación de la actividad a la Administración para su inscripción, con efectos informativos y sin que pueda impedir el desarrollo de la actividad el que la Administración tramite el efectivo registro, que deberá ser público y estar a disposición de los usuarios. Este número de registro se puede obligar a que sea exhibido tanto en la plataforma de intermediación como en el propio inmueble, a efectos de lograr un mayo control vecinal y de los consumidores.
  2. Normas de seguridad estrictas (ocupación máxima de la vivienda, extintores, indicación de vías de evacuación, así como la adecuada revisión y certificación de las instalaciones de agua, electricidad y gas, si lo hubiera).
  3. Normas de salubridad y acondicionamiento de mínimos: exigencia de baño funcional en la vivienda con unos equipamientos mínimos y poco más.
  4. Existencia de seguro obligatorio para los daños que puedan sufrir terceros en la vivienda como consecuencia de accidentes domésticos o equivalentes.
  5. Certificación de estar al día en obligaciones tributarias y de SS.
  6. Obligación de acatamiento de un protocolo de atención a vecinos u otros afectados por molestias ocasionadas por los inquilinos temporales, que permitirá una respuesta y contacto rápido con los responsables y la adopción de medidas de urgencia, si son necesarias, por parte de la Administración.
  7. Licencia urbanística para el desarrollo de la actividad, sí así lo exige el planeamiento urbano de la localidad en cuestión (vide infra).

Más allá de este tipo de medidas, cualquier norma referida a cuestiones de ornato o comodidad o calidad del alojamiento han de ser obviadas, dado que las plataformas de intermediación constituyen a día de hoy mecanismos de control de esa calidad y cuestiones anejas mucho más solventes que el control administrativo que, además, salvaguardan mejor la libertad de consumidores y prestadores en la línea de lo deseado por la Directiva de Servicios.

Calificación urbanística necesaria para el desarrollo de la actividad: Aprovechando la distinción realizada, por encima y por debajo del umbral propuesto (60-90 días), es posible también emplear ese mismo umbral para no exigir licencia urbanística cuando los usos no lleguen a ser tan intensos pero, en cambio, usar el planeamiento para, como se realiza con toda normalidad con muchas otras actividades económicas, establecer zonas urbanas donde la actividad más potencialmente problemática (la actividad más profesional y habitual, así considerada por superar el umbral fijado de 60-90 días) se puede llevar a cabo y otras donde no. La incorporación a las normas urbanísticas autonómicas de previsiones que ampararan que cualquier actuación ordenadora realizada por medio de un instrumento de planificación urbanística local en este sentido pueda ser realizada daría cobertura al tema.

Hay que tener en cuenta respecto de esta cuestión que hay ayuntamientos que han intentado actuar en esta dirección, entendiendo que estas actividades eran prestación de servicios que debían ser realizadas sólo en las zonas donde el plan prevé y permite actividades terciarias (bajos comerciales, edificios enteros, primeras plantas), lo que fue rechazado por el TSJCV por considerar que esta limitación no podía operar sin previsión expresa en el PGOU ni en la ley urbanística, al entender los jueces que suponía equiparar una mera prestación patrimonial a una actividad terciara. Hay otras sentencias, notoriamente del TSJCanarias, que se expresan en un sentido semejante. Con todo, cabe notar que estas objeciones jurídicas decaen desde el momento en que la actividad esté expresamente regulada y desarrollada como actividad de servicios y más aún además la legislación urbanística prevé su sometimiento a licencia urbanística. Conviene, además, que se prevea como situación diferenciada a la del resto de actividades terciarias, a fin de permitir una regulación distinta, si así se prefiere, a la del resto de éstas. Se dota así al sistema de una mayor flexibilidad, al permitir mayor diferenciación (puede tener sentido que las exigencias de licencia urbanística para estas actividades sean menores que para las de otras actividades terciarias más intensivas y generadoras de molestias, de hecho). Asimismo, ha de valorarse que un sometimiento a licencia de estas características puede permitir la incorporación de algún trámite de consulta vecinal o equivalentes que permita por vía indirecta ciertos controles vedados por la legislación básica estatal a las CCAA (pues la ley de propiedad horizontal exige unanimidad en una comunidad de propietarios para excepcionar ciertas actividades).

Además, el empleo del planeamiento urbanístico para regular la actividad espacialmente tiene una ventaja adicional, por cuanto da protagonismo a los municipios en la determinación de los usos más convenientes para el espacio urbano local. Así, y partiendo de la base de que se aplique el umbral de los 60-90 días de uso al año como delimitador, por debajo del mismo (o para el alquiler de habituaciones en viviendas habitadas) la actividad sería patrimonial y no tendría regulación alguna de esta índole ni sería necesario el sometimiento a licencia urbanística. Sin embargo, y por encima del umbral, sería posible que el ayuntamiento adoptara varias estrategias sobre la misma:

  • autorización en todo el suelo urbano de uso residencial y terciario
  • autorización sólo en las zonas terciarias o donde se permita el desarrollo de actividades de prestación de servicios
  • autorización sólo en ciertos barrios y zonas de la ciudad (ya sea en modalidad 1 o en modalidad 2), pero exclusión de la misma en zonas donde se considere que hay una tipología urbana o de usos que haga no conveniente que esta actividad sea prestada.

Este modelo de limitación de la actividad en ciertas zonas de la ciudad tiene la ventaja de ser flexible, de permitir que cada ente local adopte estrategias diferenciadas (a partir bien de sus problemas y peculiaridades propias, bien de la diferente orientación política y establecimiento democrático de prioridades) y, con ello, cierta experimentación y diversidad de enfoques que asegurará un más completo conocimiento futuro de qué alternativas regulatorias funcionan mejor. La justificación de las restricciones, siempre y cuando quede vinculada a molestias y problemas derivados de actividades económicas, por lo demás, tiene tradición en el urbanismo europeo y comparado y no debiera plantear problemas de encaje en esquema de la Directiva de Servicios si se realiza con un mínimo de rigor y cuidado.

Adicionalmente, una propuesta como la relatada, que ampara el establecimiento de limitaciones a partir de las decisiones de los entes locales con base en criterios de zonificación urbana es mucho más respetuoso con la libertad individual y el modelo europeo de directiva de servicios que las moratorias o las restricciones cuantitativas (número máximo de actividades admitidas), que plantean cuestiones como su efectiva capacidad de resolver el problema a medio y largo plazo y, sobre todo, obligan a establecer medios de asignación de prioridad para el desarrollo de la actividad complejos (primar a los ya instalados frente a los nuevos que pretendan competir es anticompetitivo, contrario a la equidad y abiertamente infractor del derecho europeo; sistemas de sorteo y concursos son poco satisfactorios para quienes no acceden al mercado; modelos de subasta de las licencias son poco habituales en nuestro sistema y generarían reticencias).

 



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