Urge dar a las Comunidades Autónomas capacidad para redefinir su propio régimen local

Una de las más notables disfunciones del actual momento político que vive España es la llamativa ausencia de propuestas de reforma de calado. Parece que hay una gran mayoría de españoles, como así quedó expresado en las urnas, contra la reforma laboral, la nueva ley educativa del ministro Wert, la ley mordaza, el tratamiento de la cuestión territorial o la reforma del régimen local que planteó y logró aprobar el PP gracias a su mayoría absoluta, aunque con no pocas dificultades políticas, a partir de una criterios muy «tradicionalistas», por no decir directamente antiguos. Sin embargo, esta generalizada oposición no se ha traducido en propuestas de reforma con un mínimo contenido y desarrollo, como por ejemplo demuestra tristemente el documento programático parido por Ciudadanos y el PSOE, que es una sucesión de lugares comunes tratados con una superficialidad tan enorme que resulta hasta sorprendente (pues incluso para la clase política española, a estas alturas, uno presume que habrían de contar con mejores asesores y un capital humano de cierto nivel que les haga estas cosas). Una parcela donde esta carencia de propuestas es particularmente irritante es en materia de régimen local, pues a la decimonónica reforma del PP se han opuesto decenas de informes y trabajos explicando lo que se hace en Europa, lo que es habitual en los estados con problemas semejantes a los nuestros, lo que nuestro marco jurídico parece demandar si lo desarrollamos con coherencia… Es increíble hasta qué punto la clase política va por detrás de quienes trabajan estos temas que ni siquiera tan ingente refutación académica hace la más mínima mella en su peculiar cosmovisión. Increíble e inquietante. La última prueba de hasta qué punto urge poner en hora el reloj de la regulación de nuestro régimen local es la reciente sentencia 41/2016 del Tribunal Constitucional español. Este órgano, tan poco sospechoso de amar la experimentación jurídica y tan tendencialmente conservador (dicho sea sin ánimo peyorativo, pues la función de estos guardianes de la constitucionalidad, por defecto, ha de serlo), acaba de clavar en el ataúd de la reforma local del gobierno del PP los últimos clavos en forma de sentencia que liquida uno de los elementos centrales de la ley 27/2013: la prohibición a las Comunidades Autónomas de ampliar las competencias de los entes locales situados en su territorio (aquí hay un resumen de la sentencia contenido en la nota de prensa emitida por el propio Tribunal Constitucional).

Haciendo un resumen muy rápido de ideas que ya hemos desarrollado en este blog de forma más extensa, la reforma del gobierno Rajoy que el congreso finalmente aprobó buscaba, esencialmente, dar respuesta política a un problema políticamente sencillo pero mucho más complicado en el fondo: ante la grave crisis financiera el gobierno se veía en la obligación de recortar y «racionalizar» (o, al menos, de «hacer como que recortaba y racionalizaba» ante la UE) y para ello, como es obvio, siempre es más fácil meter la tijera en supuestos excesos ajenos que en los propios (como el estrambótico proceso de «racionalización» protagonizado por la tristemente famosa CORA para la propia Administración del Estado ha puesto de manifiesto).  Las CC.AA., más o menos metidas en vereda por medio de las medidas en materia de control financiero, que ya suponen un corsé notable, tienen cierta capacidad de respuesta política, de modo que a partir de cierto punto las baterías del gobierno del Estado se dirigieron contra las Administraciones locales, que fueron acusadas de derrochadoras, superfluas y de duplicar servicios (afirmaciones todas ellas bastante llamativas si tenemos en cuenta que eran y son las que menos déficit y deuda tenían y tienen, así como las que más claramente ofrecen servicios que responden a las demandas de los ciudadanos, pero eso es otro tema). Los ejes de la reforma son ya a estas alturas conocidos: por un lado intentos de reducir el número de municipios y fomentar fusiones para que adquieran tamaño, por otro lado quitarles competencias (algo paradójico, por cierto, con eso de que sean de mayor tamaño) y por último incentivar por diversos medios que gran parte de sus competencias, y la mayor parte de las competencias de los municipios más pequeños, pasaran a ser ejercidas y organizadas por las Diputaciones provinciales. Como puede verse, el planteamiento es directamente decimonónico en muchos aspectos, y no es de extrañar por ello que vaya en dirección contraria a lo que hace años que están haciendo otros países de la Unión Europea: aquí se quitan competencias a los municipios en momentos donde lo habitual es la revalorización de las políticas de proximidad; se propone un modelo único, homogéneo y centralizado para todos los municipios en lugar de preconizar la búsqueda de soluciones diversas y flexibles, como es frecuente por ahí; se da más y más capacidad y poder a instancias intermedias como las Diputaciones provinciales en un momento en que sus escasos equivalentes europeos (en Italia e incluso en la mismísima Francia) están en proceso de desaparición… En fin, un poco lo de siempre en España, que vamos bastante por detrás de lo que es el canon de la modernidad y el progreso, pero en este caso a sabiendas y haciendo bandera de ello.

Jurídicamente, además, la reforma plantea un radical conflicto con una idea consustancial a todo Estado autonómico, federal, descentralizado o como queramos denominarlo, donde lo habitual es permitir que sean los equivalentes a nuestras Comunidades Autónomas quienes determinen qué han de hacer o dejar de hacer los entes locales. En una vuelta de tuerca notable, la ley de reforma local 27/2013, españolamente empecinada, no sólo no asumía esa realidad sino que interpretaba, arriesgadamente a la luz de nuestras Constitución, que el legislador estatal puede, en España, llegar al extremo de prohibir que las Comunidades Autónomas puedan decidir autónomamente, respecto de sus propias competencias, cómo organizar su prestación o si encargar la misma a los entes locales o no:

 

El Tribunal Constitucional, en su reciente sentencia 41/2016 de 3 de marzo de 2016 ya referida, ha asestado un golpe definitivo a esta tesis, que enhebraba gran parte de la reforma local, en la medida en que, sencillamente, reconoce que allí donde las competencias sean autonómicas corresponderá, lógicamente, a las CCAA decidir cómo se organiza la prestación de los correspondientes servicios y políticas públicas. La sentencia explica que el Estado “sólo podrá atribuir competencias locales específicas, o prohibir que éstas se desarrollen en el nivel local, cuando tenga la competencia en la materia o sector de que se trate”, por lo que «(e)n materias de competencia autonómica, sólo las Comunidades Autónomas pueden atribuir competencias locales o prohibir que el nivel local las desarrolle”. Se trata de una regla sencilla y aparentemente clara que, sin embargo, el Estado había desconocido de forma generalizada en su reforma del régimen local, tanto a la hora de ordenar cómo prestar ciertas competencias en concreto (para más inri, incidiendo en algunas competencias típicamente autonómicas como sanidad, educación, servicios sociales…) como a la de establecer un modelo de reparto de las competencias municipales que, innovando sobre lo que era la tradición española en la materia desde la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985, concebía el listado de competencias atribuida por la misma a los entes locales como exhaustivo y no susceptible de ninguna adición autonómica, algo que de modo evidente, aplicando la doctrina del Tribunal Constitucional tradicional ahora reiterada, decae naturalmente.

Y es que es lo cierto que la Sentencia del Tribunal Constitucional, técnicamente muy solvente, no es particularmente novedosa. Nada de lo que señala es sorprendente y, de hecho, lo llamativo es hasta qué punto el gobierno, el Partido popular, los parlamentarios que apoyaron la ley (que no fueron sólo los del PP, sino también los del Partido aragonés o PNV) y parte de la doctrina han obviado una consolidada jurisprudencia constitucional, que el TC desgrana en su sentencia (el extenso FJ 3º es un gran resumen, completado con el FJ 4º y el FJ 9º), que hacía bastante evidente que la reforma propuesta por el PP y su pretensión de desapoderar a las Comunidades Autónomas en materia de régimen local no era, sencillamente, constitucional. Y ello por mucho que este Tribunal, que no tiene más remedio que afirmar la inconstitucionalidad de esas partes de la ley, no es particularmente hostil con la idea de recentralización. No lo es desde hace años y tampoco lo es en esta sentencia: admite sin mayor problema una importante capacidad del Estado para intervenir por medio de su legislación básica y, por ejemplo (FJ 5º y 6º), para redelimitar la competencia autonómica en materia de planta local; también admite sin mayor problema que el Estado imponga nuevas exigencias de todo tipo y especialmente financiero a entes locales asociativos y entidades locales menores; y, en general, avanza en la línea ya muy consolidada por el propio Tribunal de admitir que las competencias horizontales en favor del Estado se pueden interpretar de forma muy generosa y da carta de naturaleza definitiva al art. 149.14ª CE que da al Estado la competencia en materia de «Hacienda y Deuda del Estado» como título para intervenir de manera amplísima sobre otras Administraciones desde el momento en que se reconoce que pueda estar en cuestión, aunque sea lejanamente, la estabilidad financiera de nuestro sector público. Apelando a todas estas razones salva casi todos los instrumentos de la ley 27/2013 que reformaron la LRBRL estableciendo nuevas reglas y procedimientos que se imponían a los entes locales (y a las Comunidades Autónomas) con la excusa de lograr ahorros, control del gasto y «racionalización». Pero una cosa es admitir todo eso, como viene siendo frecuente, y otra muy distinta obviar que eliminar la capacidad autonómica de autoorganización respecto de sus competencias exclusivas es atentar directamente contra la idea misma de autonomía política constitucionalmente garantizada.

Por mucho que el Tribunal Constitucional haya ido asumiendo un credo recentralizador con entusiasmo, ni siquiera desde esas coordenadas se puede esconder que pretender limitar la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan asignar sus competencias a los municipios va directamente contra la misma idea de autonomía, y contra el carácter de la autonomía local que se beneficia de cuantas más competencias mejor, establecidas ambas en nuestra Constitución. Por ello la sentencia, tras establecer la doctrina general al respecto en el FJ 9º, interpreta la reforma de la LRBRL en un sentido que es radicalmente contrario al que pretendían los impulsores de la norma (o al que señaló el Consejo de Estado):

«Debe, pues, excluirse la interpretación de que los municipios solo pueden obtener competencias propias en las materias enumeradas en el art. 25.2 LBRL. Si el Estado quisiera apoyarse en el art. 149.1.18 CE para interferir de modo tan penetrante en las competencias de las Comunidades Autónomas (prohibiendo con carácter general que estas atribuyan competencias propias a los municipios de su ámbito territorial en cualesquiera otras materias), tendría que haberlo establecido expresa o inequívocamente. Por lo demás, semejante prohibición, indiscriminada y general, sería manifiestamente invasiva de las competencias de las Comunidades Autónomas. Consecuentemente, en los ámbitos excluidos del listado del art. 25.2 LBRL, las Comunidades Autónomas pueden decidir si, y hasta qué punto, los municipios deben tener competencias propias, pero sujetándose a las exigencias de los apartados 3, 4 y 5 del art. 25 LBRL; además de a las garantías de autonomía local previstas en la Constitución y, en su caso, en los Estatutos de Autonomía» (FJ 10º).

A partir de este punto, y reiterando esta misma idea, la Sentencia va salvando la constitucionalidad del nuevo reparto competencial a partir de interpretar que el mismo, como gran parte de la doctrina (y aquí mismo también) ya había señalado, no podía entenderse como que restringía a las Comunidades Autónomas el ejercicio de sus competencias. Podría entenderse pues  que la ley de reforma de nuestro régimen local, en este punto, ha logrado sobrevivir al filtro del Tribunal Constitucional, pero nada más lejos de la realidad: la novedad más importante de la misma, la que suponía contener radicalmente a las Comunidades Autónomas, queda desactivada en la práctica a todos los efectos (lo que recuerda a otras sentencias que en un primer momento fueron interpretadas como «salvadoras» de las normas impugnadas pero que con el tiempo todos hemos asumido que, antes al contrario, las habían vaciado totalmente de contenido). Buena prueba de ello es que el FJ 13º, a continuación, anula cualquier concreción de la pretensión del legislador español de poder imponer a las CC.AA. cómo han de desplegar sus competencias y qué pueden en concreto dar o no a sus entes locales, declarando inconstitucionales las Disposiciones transitorias que obligaban a centralizar en las CC.AA. las competencias en sanidad, servicios sociales o mataderos e interpretando como si no existiera la DA que hacía lo propio con las competencias educativas tradicionalmente asignadas a los entes locales. Todas ellas, a partir de ahora, serán autonómicas o locales, como es normal, dependiendo de lo que decidan las CC.AA. y no el Estado con su legislación básica, que nada ha de tener que decir al respecto.

En definitiva, y tras la Sentencia 41/2016 del Tribunal Constitucional, el puntal esencial de la reforma local de 2013 que más incidencia podría haber tenido de cara al futuro, una vez sus medidas para lograr una reducción de municipios o la recentralización en las Diputaciones se habían demostrado ya como un rotundo fracaso, y que no era sino la pretensión de imponer un modelo capitidisminuido de régimen local obligando a todas las CC.AA. a recentralizar todas aquellas competencias que fueran más allá del estricto listado definido por la ley básica estatal de competencias locales del art. 25 LRBRL, ha sido aniquilado jurídicamente. Las CC.AA. podrán seguir, como hasta ahora, asignado más competencias a los municipios, yendo más allá del diseño de la ley básica estatal y conformando así modelos de régimen local alternativos más ambiciosos que, por lo demás, darían continuidad a lo que ya es común, tras varias décadas de asentamiento del modelo, en no pocos ámbitos: servicios sociales, vivienda, educación infantil, deporte, ciertas cuestiones en materia sanitaria, educación infantil… Algo que ya anticipamos en guías destinadas a explicar a CCAA y municipios cómo burlar las pretensiones regresivas de la ley local para poner en marcha políticas más ambiciosas de despliegue local y que ya se puede, en estos momentos, acometer con toda la tranquilidad pues ha sido definitivamente avalado por el Tribunal Constitucional.

Queda ahora cierta sensación, eso sí, de vacío. Porque es evidente que urge una reforma de nuestra norma local (a ello hemos dedicado no hace mucho un libro colectivo con propuestas de cierta ambición respecto de lo que debería ser un modelo alternativo que tratara de orientar nuestro régimen local hacia el siglo XXI y no hacia el XIX). Por ejemplo, es cierto que el mapa local ha de ser modificado y que algo hay que hacer con las Diputaciones provinciales. ¿Pero en serio la solución ha de pasar, como proponen C’s y PSOE, por imponer una solución única para todo el territorio nacional, tratando igual Soria o Zamora que Pontevedra y Lleida o que Alicante o Badajoz? Porque el llamado «Acuerdo para un gobierno reformista y de progreso» de esos partidos, en línea con esa indisimulada cutrez programática de las reformas propuestas a lo largo de todo el documento, no se sabe muy bien si aspira sólo a cambiar de nombre a la cosa o a eliminarla de verdad, pero en todo caso pretende hacerlo para todo el Estado sí o sí. Algo que, a estas alturas, como hemos tratado de argumentar muchas otras veces, carece de todo sentido.

Una reforma local para el siglo XXI habría de cambiar de chip de una vez y dejar que las CCAA asumieran más competencias para diseñar sus regímenes locales, empezando por decidir si las Diputaciones provinciales tienen o no sentido en su territorio (o en parte de su territorio). Hay experiencias chulísimas de organización atendiendo a las necesidades funcionales diversas en países tan aparentemente diferentes como Alemania o Francia (supuestamente federal uno y centralista el otro, pero ambos pragmáticos y mucho más tendentes a experimentar y buscar soluciones diferentes para cada situación social, económica y geográfica que nuestro inmovilista Derecho público). Adicionalmente, esa reforma local debería, por supuesto, tratar de redimensionar los entes locales, pero a partir de mecanismos de incentivo y, sobre todo, apostar por las agregaciones voluntarias fucionales del estilo de las que son habituales en Europa. Por último, resulta evidente que debería ser acometido a la mayor brevedad un cambio profundo en la financiación local para hacerla más corresponsable y redistributiva, así como para convertirla en un instrumento útil para que las CC.AA. pudieran emplearla como mecanismo de incentivo y fomento de ciertas orientaciones de sus políticas sociales y económicas, una línea poco transitada hasta la fecha en España. Todo ello en un contexto en que, además, hay que comenzar a repensar en serio el modelo de prestación de ciertos servicios, sometidos a presiones del mercado cada vez mayores y a no pocas dificultades cuando se aspira a su remunicipalización (hay un monográfico excelente al respecto en el último número del Cronista). Todo ello sigue siendo no sólo más necesario que nunca sino que, a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional, también es ahora mucho más fácil de hacer que ayer, porque  gracias a la reiteración de su doctrina que contiene la misma, el campo de juego de las CC.AA. es claramente mucho mayor de lo que pretendía el gobierno central y podrían por ello comenzar a experimentar en serio en alguna de estas direcciones con cierta seguridad de pisar suelo firme jurídico. A ver si es verdad.

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«Comunidades autónomas y reforma del régimen local«, comentario publicado en Agenda Pública el 6 de abril de 2016 resumiendo alguna de las ideas de este texto.

BIBLIOGRAFÍA Y TRABAJOS PUBLICADOS SOBRE ESTAS CUESTIONES:



La redefinició del model territorial valencià a escala local

Una de les més peculiars conseqüències del període d’impasse polític en què estem sumits és que molts governs autonòmics, i el valencià entre ells, segueixen a l’espera que el panorama polític es buidi per adoptar mesures de cert calat. Hi ha raons objectives per a això que han de reconèixer: si pensem en l’acció del Consell, és evident que el desplegament de polítiques noves i de certa ambició està inevitablement supeditat, en alguns casos, al fet que s’aconseguisca desencallar la impresentable condició en què quedem els ciutadans del País Valencià com a conseqüència del model de finançament. Si ens centrem en l’acció de qualsevol govern autonòmic (i també del nostre), la indefinició respecte a si determinades regles contingudes en normes aprovades en els últims anys (de control financer, per exemple) van a seguir en vigor en els mateixos termes pot explicar també certa paràlisi. 

En un brou de cultiu com el descrit es produeix l’efecte paradoxal que moltes mesures impulsades pel govern Rajoy durant la legislatura de la seua majoria absoluta, per molt que unànimement criticades per la resta de partits polítics, continuïn aplicant-se sense que apareguen alternatives malgrat que a dia d’avui és clara l’existència d’una majoria d’actors contraris a aquestes, incloent-ho a no pocs governs autonòmics, com el valencià. 

Un exemple de llibre d’aquesta manca d’ambició de canvi que comentem té a veure amb el gruix de la reforma local que les Corts generals van aprovar (per cert, reforçant a les Diputacions provincials alhora que els seus equivalents europeus van desapareixent), finalment, al desembre de 2013. La llei 27/2013 tractava de restringir l’autonomia local de forma notable, convertint als ajuntaments en administracions amb menors competències amb la intenció última de llevar-los protagonisme a la prestació de serveis i la definició de polítiques públiques. Però, a més, per fer-ho, limitava també enormement les competències autonòmiques, pretenent instaurar un model de règim local estatal uniforme on els diferents territoris de l’Estat poc haurien de dir respecte a com i què havien de fer els governs locals. La veritat és que la major part de comunitats autònomes, des de l’entrada en vigor de la reforma local, han estat molt consistents en la defensa de les seves competències i, en ocasions vorejant la insubmissió respecte del text legal, han defensat el no desmantellament de serveis socials i altres competències impròpies que venien exercint els seus municipis a l’empara d’interpretacions com les exposades. 

Aquesta actitud, pràcticament unànime, i amb independència de l’orientació política dels governs de torn, ha estat molt d’agrair i explica per què l’aplicació de la reforma local no ha generat les destrosses que podria haver suposat. No obstant això, i com a conseqüència (comprensible, com dèiem) de l’impasse polític i de la incertesa jurídica, s’ha trobat a faltar ambició en el desenvolupament de models de règim i govern local alternatius al de la reforma de 2013. En la mesura que aquesta incertesa jurídica era un factor en efecte essencial (i comprensible) que obligava a certa prudència, cal assenyalar que eixa prudència ja no té sentit arran un seguit de sentències del Tribunal Constitucional de 2016 i 2017 que han vingut a confirmar les crítiques autonòmiques a la reforma i, retenim la dada, a garantir la capacitat autonòmiques per delimitar les competències locals dins el seu territori, ampliant el llistat bàsic, i magre, establert per l’Estat.

Així, tots els governs i parlaments autonòmics, i lògicament també el govern valencià o les Corts valencianes tenen ja via lliure, si ho consideren oportú, per dotar de més generoses competències als seus municipis i remodelar la planta administrativa pròpia en una línia més semblant a l’europea, amb més pes de l’acció en proximitat i estructures flexibles intercomunals àmpliament dotades de competències. A més això reobre la via expedita per aprofundir en el camí, ja encetat, de minimitzar les interferències de les Diputacions provincials mitjançant mesures de coordinació que, apuntades ja fa uns anys com a solució per a aquests alguns d’aquests problemes, acaben de rebre un indubtable recolzament jurídic per part Tribunal Constitucional en considerar aquest òrgan que la conformació de les relaciones entre Diputacions i la resta d’Administracions públiques no depenen només i exclusivament del que determine l’Estat sinó que, més enllà de la norma bàsica, també les Comunitats autònomes hi tenen alguna cosa a dir. 

Només amb aquests dos punts de suport jurídic, i assumint la resta de possibilitats legals de la reforma estatal de 2013 del règim local (per exemple, les regles que s’hi contenen sobre delegacions de competències), seria possible idear per al País Valencià un model de govern local propi ambiciós, molt més flexible i adaptat a les necessitats dispars i creixents de les nostres cada vegada més complexes societats, amb ens locals més potents i estructures de coordinació intermunicipal reforçades, a partir d’una reforma de la llei de règim local valenciana que els emprés com a suport tècnic per proposar solucions que són a dia d’avui comuns a Europa i que combinen descentralització funcional, corresponsabilitat i col·laboració multinivell. No cal, a més, innovar massa: gairebé totes les millores s’han experimentat ja en altres llocs i és suficient amb copiar intel·ligentment. Els exemples d’intercomunalitat metropolitana a França o els models d’alguns Länder alemanys són un bon recordatori de la gran quantitat de coses que poden gestionar de manera molt eficaç i descentralitzada les grans conurbacions urbanes. Res a la llei espanyola, després de la intervenció del Tribunal Constitucional, ens impedeix als valencians avançar en aquesta línia. A més, són moltíssims els experts (com ara el prof. Sorribes o Nèstor Novell, pel que fa a propostes sobre el territori valencià ancorades en un coneixement profund de les peculiaritats socioeconòmiques del país) que en aquestes matèries que porten anys traçant un full de ruta a partir de la qual, fins i tot emprant només parts de la mateixa, podrien aconseguir millores indubtables. Perquè per millorar la planta territorial no cal aspirar a tindre-ho tot alhora i immediatament. És possible millorar gradualment, innovar i experimentar. Dissenyar un full de ruta valencià per fer-ho comença a resultar indispensable. 

A efectes de proposar per on podria anar aquest full i amb quines prioritats paga la pena començar a treballar, assumint que hi ha reformes més senzilles i que generarien menys resistències que d’altres, ací van uns suggeriments:

  • – dissenyar models metropolitans per les grans agregacions costaneres (entron metropolità d’Alacant, Gandia-Oliva, València i l’Horta, la Plana) que permeten una planificació coherent i global a escala funcional del transport, infraestructures, desenvolupament econòmic i urbanisme;
  • – determinar sistemas de cooperació amb les Diputacions per la prestació de serveis als municipis més menuts, amb participació dels tres actors (GVA, Diputacions, municipis), amb una especial atenció a la garantía dels serveis socials de proximitat;
  • – activació de models de cooperació local (mancomunitats, mancomunitats integrals o fins i tot estructures para-comarcals) per aconseguir massa crítica suficient per la gestió de més competències, que la Generalitat hauria de cedir, si així fóra demanat, tant a aquestes estrcutures com als municipis de gran població (en qüestions de serveis socials, habitatge, educació, etc.).

A partir d’aquesta feina de mínims, perfectament possible ja hui en el marc jurídic estatal vigent, hauríem de poder plantejar-nos després més coses. Però, com quasi sempre, tot això passa en primer lloc per ser conscients que podem i tenim les competències per fer-ho, avaluar els avantatges i tindre clar què volem aconseguir… i tindre després la voluntat política de fer-ho. 

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Publicat originalment als «Arguments» de l’edició valenciana d’eldiario.es el proppassat 12 de març de 2016



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