El “semi-requisit” lingüístic a la nova Llei de la Funció Pública valenciana

El requisit lingüístic, després de quatre dècades d’autonomia

Vora quaranta anys després del primer Estatut d’Autonomia valencià (que fou aprovat el 1982, establint al seu article 7é, actual article 6é, l’oficialitat del valencià com a llengua pròpia a l’àmbit de la Comunitat Valenciana, però sense indicació de cap requisit lingüístic) i de la Llei 4/1983, de 23 de novembre, d’Ús i Ensenyament del Valencià (aprovada sense cap vot en contra en sessió de les Corts celebrada a la ciutat d’Alacant), les Corts valencianes aprovaren durant la primavera de 2021 la nova norma reguladora del règim de l’ocupació pública valenciana, la Llei 4/2021, de 16 d’abril, de la Generalitat, de la Funció Pública Valenciana amb un article que permetrà establir per fi a les proves de selecció de treballadors públics un requisit de coneixements mínims de valencià. El País Valencià s’incorpora així, encara que siga en un plànol de moment només de cobertura legal per poder fer-ho en el futur, a la resta de territoris amb llengües pròpies oficials, on ja era reconeguda la possibilitat d’establir aquest requisit d’una manera o una altra (encara que establert amb caràcter general a totes les convocatòries com a regla general només està consolidat a Catalunya i Galícia). En canvi, i de moment, al territori valencià només és requisit per l’accés a l’ocupació pública en l’àmbit de l’ensenyament  (des de 1983, quan així quedà explícitament establert per l’esmentada Llei d’ús i ensenyament, que al seu art. 23.1 indicava que, atesa la cooficialitat del valencià i el castellà, “els professors han de conèixer les dues llengües”, però sense que es posara en marxa l’efectiva exigència del requisit fins 2002; la Llei 4/2018, de 21 de febrer, de la Generalitat, per la qual es regula i promou el plurilingüisme en el sistema educatiu valencià ha refermat recentment aquesta exigència). La normativa anterior en matèria d’accés a l’ocupació pública valenciana establia que el valencià, com és evident, podia ser considerat com a mèrit i establia la necessitat de garantir, ex post, amb diversos mecanismes, la capacitació lingüística dels empleats públics en la llengua pròpia. Les diferents avaluacions del sistema en vigor fins 2021, com ara l’estudi encarregat a una comissió d’experts per part del govern valencià, deixaren constància que aquest model havia estat manifestament insuficient per garantir l’efectiva capacitació lingüística en la llengua pròpia dels empleats públics valencians (l’informe íntegre es pot consultar ací, vegeu essencialment les pp. 116-118).

Així l’article 62 de la nova Llei de la Funció Pública, que estableix els requisits d’accés per tots els processos selectius coberts per la llei (la qual cosa inclou no només els autonòmics sinó també els duts a terme per les Administracions locals valencianes) incloent-hi els clàssics requisits en la matèria (ja establerts a l’EBEP en la seua major part i de llarga tradició al nostre sistema: requisits de nacionalitat, d’edat mínima o màxima si s’escau, de capacitat, de titulació, específics de cada procés selectiu…), ha afegit el requisit lingüístic amb caràcter general. En concret, l’art. 62.1 g) LFP proclama literalment que caldrà “(a)creditar la competència lingüística en els coneixements de valencià que es determine reglamentàriament, respectant el principi de proporcionalitat i adequació entre el nivell d’exigència i les funcions corresponents”. 

La norma aprovada, que ha generat molta polèmica i no ha comptat amb el vot de l’oposició, ha costat més de 6 anys als governs dits “del Botànic” (pactes d’esquerres entre el Partit Socialista del País Valencià, Compromís i Podem-País Valencià que governen a la Generalitat valenciana des de 2015). Encara així, sembla que el procés de maduració de la nova regulació no ha estat suficient, de manera que la seua concreció definitiva ha hagut de ser deixada a una disposició reglamentària ulterior.

Necessitat de concreció reglamentària per poder parlar d’un requisit lingüístic efectiu i en vigor

Com ja hem assenyalat, la introducció del requisit lingüístic ha quedat vinculada a l’aprovació d’una norma reglamentària que especifique en quins termes, amb quin abast i amb quina concreta exigència serà exigit el requisit. En concret, la Disposició Addicional Tercera de la norma, referida al desenvolupament reglamentari de la llei, estableix al seu apartat segon que el Consell haurà d’aprovar aquest reglament en el termini d’un any, a proposta de la conselleria competent en matèria de funció pública per tal de determinar, “respectant, en tot cas, els principis de proporcionalitat i adequació a les funcions corresponents, previstos en l’article 62.1,g de la present llei, el nivell de coneixement de valencià exigible en l’àmbit de l’ocupació pública de la Comunitat Valenciana, previ informe favorable quant a aquesta matèria de la conselleria competent en matèria de política lingüística”. 

Des d’aquest punt de vista, i tenint en compte que la llei en la pràctica pretereix a la concreció reglamentària la concreció del requisit lingüístic i el fet que aquest puga ser legalment exigible, així com el concret contingut de la seua regulació, s’ha d’entendre que el que ha fet la LFP és, més bé, establir una mera habilitació legal perquè aquest requisit puga ser exigit en el futur en cas que hi haja acord en el govern valencià. Es tractaria d’un “semi-requisit”, per dir-ho així, més que d’un requisit lingüístic homologable als d’altres lleis en matèria de funció pública de la resta de territoris amb llengües pròpies, malgrat que resulte indubtable l’avanç que suposa després de quatre dècades d’inacció en la matèria.

Aquesta remissió a la regulació reglamentària és també, en el fons, reflex i conseqüència, dels problemes, també al si de la majoria de govern, per declinar una postura comuna en la matèria. Ni al govern ni a la societat valenciana ha estat pacífica la qüestió, i en part això explica la seua postergació, que encara hui continua, malgrat que amb l’obligació de tindre resolta la qüestió per la primavera de 2022. Aquesta solució final, en tot cas, haurà de ser aprovada per norma reglamentària, la qual cosa té conseqüències. En primer lloc, la regulació del requisit queda així menys blindada, fent més senzilla la seua modificació futura, siga en el sentit que siga, tant per incrementar l’exigència com per rebaixar-la segons el criteri de futures majories polítiques. En segon lloc, com significativament recorden tant l’art. 62.1 g) com DA 3ª LFP, aquesta delegació de la concreció de la normativa en el reglament haurà de respectar en tot cas els principis de proporcionalitat i adequació a les funcions corresponents, elements que com a conseqüència de la incapacitat de les Corts per definir un marc legal més concret passen a ser les directrius essencials a partir de les quals declinar el mandat de regulació del requisit.

Algunes consideracions jurídiques

Més enllà de raons polítiques o del judici que puga merèixer la situació, i al marge de la polèmica que puga suscitar la regulació que finalment es faça en un sentit o un altre, potser convinga esclarir alguns elements estrictament jurídics sobre quina és la situació, almenys a hores d’ara:

1. El requisit lingüístic al País Valencià, de moment, no hi és. El que sí hi ha és un mandat legal al govern valencià per establir-ho per via reglamentària, així com una cobertura legal, a l’art. 62.1 g) LFP, per poder fer-ho sense majors problemes de rang normatiu.

2. La cobertura legal que proporciona la nova LFP incideix insistentment en la necessitat que aquest requisit s’atinga i respecte tant el principi de proporcionalitat com el d’adequació a les funcions corresponents. D’aquesta manera, la norma legal és plenament coherent amb un seguit de sentències del Tribunal Constitucional que han acceptat la possibilitat del requisit (SSTC 82, 83, 84/1986, 46/1991, 253/2005, 270/2006, 165/2013), però vinculada a aquests principis i sempre i quan «no se utilice… de manera irrazonable y desproporcionada, impidiendo el acceso a la función pública de determinados ciudadanos españoles» (SSTC 46/1991, 253/2005, la doctrina de les quals es repeteix a la STC 270/2006) i, en definitiva, el nivell de coneixement exigit en concret haurà d’estar en relació amb la feina concreta a desenvolupar, segons una jurisprudència creixentment exigent del Tribunal Suprem en aquest sentit (SSTS de 18 i 26 de gener de 2000 i 6 de març de 2006), que també vincula la possibilitat de poder establir el requisit a l’efectiva utilització per part de la ciutadania de les llengües oficials en qüestió, la qual cosa per descomptat es dona a les zones on hi ha un predomini de la població o una quantitat important de la població que empre habitualment eixa llengua (entre d’altres, STS de 22 de juliol de 1996, 10 d’octubre de 1998, 6 de juny de 1999, 20 de gener de 2000, 6 de març de 2006, 26 de setembre de 2012 i 24 de febrer de 2013).

En aplicació d’aquests principis i aquesta jurisprudència, que han estat molt presents durant tot el debat i tramitació de la norma, i que previsiblement seran respectats amb cura en l’elaboració del reglament, és de preveure que la futura norma tinga molt en compte la realitat sociolingüística del País Valencià i l’existència de territoris de predomini lingüístic castellà (essencialment, les comarques interiors de Castelló i València al sud del riu Millars, juntament amb zones de l’Alt Vinalopó i del Vinalopó mitjà a Alacant, d’una banda, i la comarca del Baix Segura, al sud de la província d’Alacant d’una altra, concretades per municipis des de 1983 als articles 35 i 36 de la Llei d’ús i ensenyament) on normalment la selecció de treballadors per cobrir places a eixos territoris, per exemple als ens locals d’eixes zones, veurà molt minvades, o directament eliminades, les exigències lingüístiques. A més, la invocació de les idees de proporcionalitat i adequació podrà permetre eximir del requisit els processos de selecció dins col·lectius que s’han mostrat particularment refractaris perquè compten des de fa anys amb molt de personal vingut de fora del país (és el cas, per exemple, dels col·lectius de sanitaris, respecte dels quals a l’avantprojecte ja es pretenia la seua exclusió, i que no han aparegut finalment esmentats a la llei només perquè el dictamen preceptiu del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana  recomanà tractar totes les possibles exempcions i modulacions, conjuntament, a la norma reglamentària). No sabem, però, quin serà el sistema que s’emprarà per fer-ho, perquè no tenim informació al respecte. Potser siga un model com el basc de perfils lingüístics, aprofitant l’existència d’un model en què inspirar-se, encara que fa la sensació que es triarà un model de més senzilla gestió . Per exemple, més fonamentat en establir, segons els casos, l’ exclusió/rebaixa del requisit per determinades parts del territori o per col·lectius professionals complets que en perfilar curosament a partir de criteris objectivables cada lloc de treball al sector públic. En tot cas, de moment no deixa de ser una mera especulació plantejar per on anirà la concreció del sistema per garantir proporcionalitat i adequació a les funcions a realitzar perquè el govern valencià tampoc no ha donat de moment, al menys en públic, cap pista de quin pot ser el seu plantejament de partida.

3. El requisit lingüístic es refereix al valencià com a llengua oficial a la Comunitat Valenciana, però com és ben sabut aquesta llengua, acadèmicament, es considera una varietat diatòpica dins el sistema lingüístic del catalàcom ha reconegut aproblemàticament l’Acadèmia Valenciana de la Llengua, ens estatutari encarregat de les qüestions sobre normativa i quefers lingüístics referits al valencià, des de la seua creació i, d’altra banda, és habitualment reconegut per les Universitats valencianes (fet aquest últim que, després la impugnació dels Estatuts de la Universitat de València davant els tribunals, obligà el Tribunal Constitucional a pronunciar-se sobre la qüestió, acceptant la identitat entre valencià i català). Nogensmenys, en algunes ocasions el govern valencià ha plantejat en el passat problemes a l’homologació de títols de català per acreditar els mèrits en els concursos (tot i que amb obligació de rectificació per sentències que han declarat el dret dels participants a acreditar així els seus coneixements) i, darrerament, el Tribunal Suprem no ha acceptat aquest consens acadèmic i científic pel que fa a les comunicacions administratives entre les Comunitats Autònomes que comparteixen la llengua catalana. Aleshores, i malgrat el fet que des de 2015, amb l’arribada dels governs dits “del Botànic” al País Valencià, aquest problema no s’ha reproduït , no és descartable que torne a aparèixer en el futur, ja siga per encabotament judicial, ja siga per un canvi en les majories de govern. En tot cas, sembla raonable recomanar que la futura regulació reglamentària tinga en compte aquesta qüestió i la deixe explícitament resolta, si més no, per tractar d’evitar el problema respecte de la interpretació judicial exòtica de què és o no és una acreditació de coneixements del valencià.

4. En tot cas, aquest procés de preparació i d’acord polític per la redacció del reglament i la determinació definitiva dels seus continguts ja ha estat encetat i en aquests moments, al si de la Conselleria de Justícia i Administració Pública, competent en temes de Funció Pública, s’ha constituït una comissió que està estudiant els criteris generals que hauran de servir de base per la regulació de l’acreditació de la competència lingüística dels coneixements de valencià com a requisit per la participació a les proves de selecció de treballadors públics. Aquesta comissió compta amb tècnics d’aquesta conselleria, però també amb representació de tècnics lingüístics i de personal de la Conselleria d’Educació, de la qual depèn la direcció general de política lingüística. De l’anàlisi de la situació feta per aquesta comissió, les aportacions de diversos col·lectius socials i particularment dels sindicats de treballadors públics, acabarà depenent com es decanten les bases de l’acord de futur que determinarà el model de requisit lingüístic valencià. Un requisit que, si finalment acaba convertint-se en realitat, i amb independència de quin siga el sistema o model de requisit finalment triat, el que sí serà previsiblement és en tot cas flexible i modulable segons territoris i fins i tot tipus d’ocupació pública i que, a més, molt possiblement, permetrà també una acreditació diferenciada del nivell de coneixements de valencià mínim exigible segons els casos i, en alguns d’ells, directament l’exempció.  Més enllà del judici concret que ens puga merèixer el resultat final, que encara no coneixem, plasmat en aquesta norma reglamentària, resulta ben evident que la mateixa estructura del règim normatiu, la necessitat d’aquest treball previ i la feina d’aquesta comissió d’estudi avalaran amb facilitat el compliment per part de la normativa que finalment es pacte dels principis constitucionals d’aprovació i adequació, perquè justament la tasca de la comissió va indefectiblement unida a una anàlisi d’aquest tipus.

A tall de conclusió

D’alguna manera, com hem pogut comprovar, el “semi-requisit” lingüístic valencià torna a posar de manifest la importància política de la concreció reglamentària de molts mandats legals, a la manera que sempre s’ha considerat primera regla política d’un il·lustre polític castellà, el comte de Romanones, que durant la Segona Restauració Borbònica era conegut per la seua despreocupació envers el contingut de les normes legals aprovades en Corts sempre i quan ell tinguera després la possibilitat de redactar-ne el reglament corresponent. En un sentit semblant, molt més importat des d’un punt de vista pràctic que l’art. 62.1 g) LFP, que en el fons no ha fet sinó confirmar el que era un acord polític de mínims entre la majoria política que des de 2015 governa al País Valencià, serà doncs la concreció de les regles que componen el requisit lingüístic en el text reglamentari promés però encara nonat. Només a partir de conèixer-lo i de la seua aprovació, quan es done (i també hauríem d’afegir, per si de cas, “si es dona”; recordem que el requisit per al personal docent establert l’any 1983 per llei s’atardà vora dos dècades a esdevindre exigible), podrem jutjar la seua ambició i importància.

Tanmateix, tampoc no convé menystenir la importància del fet d’haver aconseguit per fi, i després de vora quatre dècades de recuperació de les institucions pròpies d’un (cert) autogovern, el reconeixement legal de la possibilitat d’establir un requisit lingüístic a les proves selectives de personal que permeta exigir l’acreditació d’uns coneixements mínims de valencià que, a la seua vegada, garantisquen que els treballadors públics puguen fer la seua feina atenent degudament i repectant els drets lingüístics dels ciutadans que tenen el valencià com a llengua d’ús habitual. Ni que siga perquè fins ara no havia estat possible i perquè suposa homologar el País Valencià al que ja és normatiu fa anys a Galícia, País Basc, Navarra, Catalunya o les Illes Balears, es tracta d’una indubtable bona notícia. 

Si, a més, el fet d’arribar els últims i de fer-ho mitjançant una norma reglamentaria destinada atendre de manera particularitzada a les diferents situacions, molt pendent de la proporcionalitat i necessitat d’adequació de l’exigència cas per cas, servira perquè, almenys, la norma futura aconseguira assolir el suficient consens social que ens estalviara episodis de marxa enrere en el futur, potser la prudència amb què s’ha actuat, i que explica que a l’actual majoria li hagen calgut dos legislatures senceres, en el millor dels casos, per posar en marxa el requisit lingüístic al País Valencià haurà pagat la pena.

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Publicat originalment al blog de la revista Llengua i Dret el proppassat 28 d’octubre de 2021



La gallina dels ous de ciment de Benimaclet

El que ha passat darrerament a la ciutat de València amb el debat públic i polític sobre el PAI de Benimaclet i com hauria de fer-se la planificació urbanística futura del barri ha estat una novetat molt saludable a una ciutat on, durant massa anys, les decisions sobre aquestes qüestions, amb les conseqüències associades que tots hi tenim al cap (i més aquests dies), s’han pres a despatxos sense massa llums, taquígrafs ni explicacions. Josep Sorribes, també des d’aquestes pàgines en algunes ocasions, però sobretot al seu magnífic llibre Mis queridos promotores, ple de dades sobre el tema,  ha explicat moltes vegades com l’urbanisme a la ciutat de València no només és que haja estat fet a la mida dels promotors i propietaris de sòl, és que directament han estat ells qui l’han dissenyat la major part de les vegades. La lluita veïnal a Benimaclet ha fet que, per primera vegada des de l’aprovació del Pla General de 1988, estem tots parlant d’urbanisme i de com fer ciutat. I és una molt bona notícia.

Com passa sempre que es comença a parlar en públic de determinats temes, alguns tabús o visions assumides que semblaven, fins eixe moment, evidències inqüestionables -encara que no eren, necessàriament, correctes- comencen a caure amb sorprenent facilitat. Un mantra molt estés, en este sentit, era que la mera previsió d’edificabilitat pel planejament, tot i no trobar-se aquest encara executat, es “patrimonialitzava” per la persona propietària dels terrenys i que, per tant, qualsevol minoració d’aquesta edificabilitat al planejament havia d’indemnitzar-se (el que comportava la pràctica impossibilitat de “desfer” creixements urbanístics ja projectats). Després de fer la ronsa durant un temps, l’Ajuntament de València i els seus serveis d’urbanisme han reconegut finalment, amb tota normalitat i en aquest mateix sentit, que jurídicament no passaria res ni hauria impediments legals per canviar la planificació urbanística encara no executada, sense necessitat d’indemnitzar els propietaris per les meres expectatives encara no concretades. Això permet començar a parlar per primera vegada seriosament a Benimaclet, però també a d’altres barris de la ciutat (i, saltant d’escala, a moltes altres zones del nostre país/territori)”, sobre si té sentit mantindré una planificació urbanística de fa quatre dècades que, necessàriament, no es correspon a dia de hui ni amb les previsions de creixement demogràfic real de la ciutat ni, sobretot, amb les exigències ambientals, de planificació i de repartiment de l’espai urbà actualment imperants arreu d’Europa. També, i per primera vegada que recordem, en aquest cas s’ha rebutjat un projecte d’urbanització presentat pels promotors de torn que, encara que complia amb les exigències legals mínimes contingudes a les normes urbanístiques, no estava alineat amb les exigències de planificació, tipologies i model de ciutat que els nostres representants consideren adequat. Com a conseqüència, la delegació d’urbanisme de l’Ajuntament de València ha decidit desenvolupar el projecte d’ordenació per gestió directa, ço és, directament sota la responsabilitat i decisions dels poders públics.

La situació, com que és nova, ens té una mica despistades a totes. Per exemple, que els dos socis de govern hagen discutit en públic sobre quin model preferirien per una futura proposta d’ordenació per al barri ha tingut tothom molt entretingut. Però, en realitat, que els diferents partits polítics amb representació tinguen idees diferents sobre una qüestió clau com és l’urbanisme i com repartir l’espai públic i les rendes que se’n deriven no és sinó natural…com també és molt bona notícia que cadascú ens explique el seu model i tracte de convèncer-nos dels seus avantatges. Igual que és molt positiu que al debat hi participen veïns i veïnes amb diferents visions, condicions i necessitats. O que seria fantàstic que a aquesta dinàmica s’hi afegiren els partits de l’oposició. Estem començant a aprendre a fer camí i, de vegades, ens entestem en veure cacofonia en els naturals balbotejos de qui està aprenent a parlar un nou idioma, en aquest cas el d’un urbanisme mes participat i decidit pels poders públics.

Encara ens queden, però, algunes passes més per fer. Per exemple, assumir també amb normalitat, i poder parlar en públic del tema per prendre les decisions que pertoquen tenint en compte aquest element central, que quan parlem d’urbanisme també parlem de diners. Per als poder públics locals, així com per a molts propietaris i moltes propietàries, així com per a grans branques de negoci essencials pel model econòmic valencià, l’urbanisme ha estat la veritable gallina dels ous de ciment a la que tants i tantes s’han encomanat i continuen aclamant-se. Encara que siga massa vegades tractat com un sobreentès, tots tenim clar que al darrere de determinades decisions hi ha una expectativa de lucre de molts agents, incloent-hi també una col·lectivitat local que extrau, en major o menor mesura, en forma de transformacions urbanístiques i d’equipaments públics, un rendiment associat directament a la rendibilitat que reconeix al procés de transformació concret en cada PAI.

Parlar del futur del barri de Benimaclet i del seu PAI no és només, encara que siga una victòria històrica ja aconseguida que així haja estat, parlar amb els seus veïns i veïnes i donar-los una veu privilegiada i recuperar la capacitat de planificació i ordenació última per l’ajuntament i els nostres representants, en compte de deixar aquesta feina, com ha estat la norma fins ara, en mans de les empreses promotores. Parlar del futur del barri i de tota la seua àrea d’influència obliga també a parlar dels diners que costa urbanitzar amb unes condicions i objectius o uns altres i discutir sobre qui hauria de pagar-ho (tota la ciutat, per ser infraestructures per totes o només el barri amb els rendiments que s’hi puguen obtindre?). És debatre sobre quina edificabilitat seria raonable a partir del que costaria fer coses i com de necessaris pensem que són, o de quins equipaments volem i quant estem disposats a posar per tindre-los. És assumir el cost de protegir determinats béns ambientals i patrimonials, com l’horta de la ciutat, i analitzar els costos d’una aposta estratègica que també és econòmica. I és, en definitiva, començar a dir en públic que a la gallina d’ous de ciment haurem de posar-li límits en termes de quants diners hi haurien de tindre a guanyar promotors i propietaris.

Ens hem acostumat que les transformacions urbanes es facen només per iniciativa privada, amb una més que escarida intervenció pública, perquè les Administracions s’han acostumat a la comoditat de no haver de gestionar aquests processos. I aleshores els promotors, que han passat a ser essencials, s’han acostumat a fer les operacions fent-se prèviament amb suficient sòl com per obtindre quantioses plusvàlues que els han de compensar sobradament els esforços. El model és pervers, perquè acaba condicionant tot el planejament i totes les decisions, però per eixir-ne el primer que hem de fer és identificar amb claredat quines plusvàlues considerem justificades i quin guany econòmic considerem just pels actors privats que ajuden a la transformació urbanística. És a dir, hem de començar a fer números seriosament. Com deia ja fa més de tres segles Leibniz, de vegades hi ha polèmiques que no requereixen tant de discutir com de calcular. En aquest cas, hauríem de calcular, senzillament, a partir de quin punt un benefici econòmic privat no se justifica en cap cas perquè la iniciativa pública (o altres models més cooperatius i participats d’iniciativa privada) podrien sens dubte fer la feina amb iguals garanties. I, a partir d’ahí, podríem iniciar el debat sobre com hem de gestionar una situació com la de Benimaclet… i com la de la resta de la ciutat. Estem donant les primeres passes, i encara tenim molt de marxa per fer, però la bona notícia és que sembla que entre tots tenim clar quin és el camí que volem encetar.

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Clàudia Gimeno Fernández i Andrés Boix Palop. Professors de Dret Administratiu a la Universitat de València (Estudi General). Disclaimer: Ambdós autors han participat en la redacció d’un informe sobre la situació jurídica del PAI de Benimaclet i les possibilitats d’introduir-hi modificacions per encàrrec de Cuidem Benimaclet i de l’Associació de Veïns de Benimaclet, que és pot concultar ací: https://roderic.uv.es/bitstream/handle/10550/72441/Estudio%20Sector%20PRR-4%20Benimaclet%20-%20UV%20sense%20singatures.pdf?sequence=1&isAllowed=y

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Publicat originalment, amb Clàudia Gimeno, a l’edició valenciana d’eldiario.es, el proppassat 1 de juny



Movilidad urbana, convivencia y derechos en la Valencia del siglo XXI

Probablemente una de las facetas más visibles, quién sabe si porque se trata de una de las pocas que existen, donde los ciudadanos hemos podido constatar diferencias entre el desempeño de los gobiernos municipales conservadores de Valencia entre 1991 y 2015 y el surgido del “Pacte de la Nau” que hizo alcalde a Joan Ribó hace cuatro años es la que se refiere a las políticas de movilidad urbana. De hecho, la prensa local más conservadora y los partidos de la oposición (tanto C’s y PP como Vox; que ha entrado en tromba en campaña empleando también, precisamente, esta cuestión) se han ceñido en estos años prácticamente en exclusiva a este tema a la hora de criticar la gestión de Compromís (muy especialmente), PSPV y Podem. No parece que el resto de las políticas municipales desarrolladas, más allá de que la oposición siempre piensa que la ciudad podría estar más limpia, ser más segura o aprobar los desarrollos urbanísticos de manera más presta, generen excesivo desacuerdo estructural. En cambio, la apuesta del pacte de la Nau, y más en concreto de su concejal de movilidad Giuseppe Grezzi, por ampliar la red de carriles-bici de la ciudad a costa de espacio hasta ahora destinado al automóvil, junto a leves incrementos y adecentamientos de zonas peatonales, ha desatado una tormenta política y mediática de enormes proporciones y, la verdad, digna de mejor causa.

Esta polémica es tanto más sorprendente cuanto la política de movilidad que se ha desarrollado desde 2015 es, en contra de lo que pudiera parecer por la reacción suscitada, más bien modesta. Basta para ello comparar lo realizado, unos 35 km de carril-bici en estos cuatro años, con lo que preveía el Plan de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad de Valencia, aprobado en 2013, recordemos, por una corporación municipal donde el Partido Popular tenía una cómoda mayoría absoluta. En este Plan de Movilidad no sólo se contenían la mayoría de los carriles-bici que se han ejecutado (por ejemplo, el icónico carril, por cuanto todos los partidos de la oposición se han hecho fotos en él prometiendo su reversión caso de ganar las elección, de l’avinguda del Regne de València) y se especificaba que en el futuro todas estas infraestructuras deberían hacerse en calzada y nunca por las aceras, sino que además se preveían otros muchos más ambiciosos que, a día de hoy, no se han hecho: sirva de ejemplo la previsión contenida en el mismo de un carril-bici por las Grans Vies de la ciudad y, en concreto, también por la Gran Via del Marqués del Turia. Cualquier ciudadano con interés por estas cuestiones y lo que se preveía en el mencionado plan aprobado por el Partido Popular, por lo demás de una buena factura técnica y previo un estudio de la movilidad en la ciudad más que completo, lo tiene a su disposición en la web del Ajuntament de València, por lo que la consulta y comprobación de estos (y otros) extremos no puede ser más sencilla.

Pero no sólo los planes municipales aprobados hace ya 6 años para planificar la movilidad urbana en la ciudad, sino las propias promesas de partidos como PP y C’s en la campaña de 2015 muestran hasta qué punto lo realizado en la ciudad de Valencia por el gobierno de la Nau, por mucho que valiente a la vista de la reacción suscitada, no deja de ser una realización humilde. Así, el PP prometía en su programa electoral hacer en cuatro años 100 km de nuevo carril-bici ocupando espacio de la calzada. Ni más ni menos que el triple de lo que se ha ejecutado en medio de una escandalera enorme. Por su parte, C’s prometía hacer aún más carriles-bici segregados que el PP, hablando en ocasiones en algunos mítines de doblar esas cifras y abundaba en la idea de convertir Valencia en “la Ámsterdam del Mediterráneo”. Huelga decir que las restricciones al vehículo privado y al aparcamiento en el centro que son a día de hoy norma en la ciudad holandesa, incluyendo una casi completa peatonalización, están lejísimos de lo que tenemos en Valencia. Asimismo, los Países Bajos invierten casi 35 euros por habitante al año en infraestructura ciclista (con un excelente retorno, por cierto, en términos de salud y ambientales). Eso supondría, trasladado a Valencia (800.000 habitantes), una inversión anual de unos 28 millones de euros. Es decir, más de diez veces el dinero que se está dedicando en estos momentos en nuestra ciudad a infraestructura ciclista. Simplemente a partir de los programas y promesas electorales que presentaron PP y C’s en 2015 podríamos, pues, realizar muchas críticas al desempeño del govern de la Nau en estos años, pero en un sentido radicalmente contrario al que estamos leyendo y escuchando estos días. María José Catalá y Fernando Giner deberían explicar por qué no están exigiendo más inversión y más carriles-bici, cuando sus partidos y ellos mismos se afirmaban no hace tanto tiempo defensores de ir mucho más allá, pero mucho, de lo realizado estos años.

Algunas razones de peso para abandonar las viejas políticas y abrazar un nuevo modelo de movilidad

El caso es que no lo tendrían fácil, y quizás por eso no realizan el ejercicio, porque la postura correcta, como por lo demás muestran todos los ejemplos europeos comparados, era la que defendían hace unos años. Basta analizar la evolución de la movilidad urbana en el resto del continente, pero también en las ciudades españolas medianas, para constatar una evolución hacia un diseño urbano donde las peatonalizaciones en el centro son la norma y la circulación en coche por ciudad se restringe enormemente (siendo las avenidas de tres y cuatro carriles una absoluta excepción y las velocidades mayores a 30 km en zona urbana inconcebibles). En este sentido, la anomalía de Valencia es que tenemos todavía un centro accesible en coche, incluyendo la zona central de actividad de la ciudad, la hoy llamada plaza del Ayuntamiento, convertida en inmensa rotonda, lo que es algo absolutamente único ya a estas alturas en España, así como una red de avenidas generosísimas en carriles para los coches con una velocidades de circulación altísimas y peligrosas. No es extraño, por ello, que la tasa de siniestralidad y de muertes por atropello de viandantes y ciclistas en Valencia sea de las más altas de las ciudades de su tamaño entre los países de Europa occidental.

Junto a consideraciones obvias de seguridad y de reparto del espacio público, pues no puede permitirse que sea monopolizado en beneficio de la reducida fracción de ciudadanos que se empeñan en hacer uso del coche en todos sus desplazamientos y del aún más pequeño porcentaje que sí lo puede necesitar (a los que hay que ofrecer alternativas, que en parte pasan por impedir o dificultar a los del primer grupo señalado que sigan acudiendo en coche a todas partes), la dimensión ambiental supone otro vector obvio que nos empuja en la misma dirección. A estas alturas no parece necesario incidir en los retos que plantea el cambio climático a escala global. Pero como este tipo de problemas globales, que afectan poco al día a día de los ciudadanos y requieren que no sólo cambiemos nuestros hábitos sino que lo haga mucha más gente en todo el planeta son difíciles banderines de enganche, mejor recordar algunos de los efectos de la contaminación que sufre Valencia que inciden directamente sobre sus vecinos en forma de problemas respiratorios, alergias, asmas y demás. La incidencia de este tipo de dolencias se ha multiplicado en los últimos años en paralelo al aumento de la contaminación atmosférica y la relación causal entre esta última y aquéllas, además, está ya más que acreditada y establecida. El número exacto de muertes directamente vinculadas a esta situación puede ser discutible, pero nadie que haya tenido a una persona cercana aquejada de este tipo de problemas ignora ya hasta qué punto la contaminación las agrava. Otro colectivo particularmente afectado son los niños, en particular los más pequeños. Enfermedades prácticamente anecdóticas hace años, como las bronquiolitis, son ahora una plaga entre niños y niñas, como cualquiera que esté rodeado de parejas en edad reproductiva puede comprobar. La contaminación en la ciudad de Valencia, muy vinculada al enorme incremento del tráfico metropolitano y a la actividad del puerto (asunto éste sobre el que también habría que actuar a la mayor brevedad), ambas altamente nocivas, debería ser mucho menor de lo que es, por tener un régimen de brisas regular. Sin embargo, la ausencia de medidas decididas para atajar las fuentes de polución está provocando que, increíblemente, tengamos uno de los aires más contaminados de España e, incluso, de Europa.

Una nueva política de movilidad urbana para Valencia y su área metropolitana

Las políticas de movilidad que necesita una ciudad como Valencia, para mejorar la vida de los vecinos en todas estas vertientes, son bastante obvias y requieren de la defensa y profundización de los pasos ya acometidos. En este sentido, es también exigible a los medios de comunicación valencianos que, en lugar de difundir cuestionables y alarmistas informaciones sobre atascos puntuales en algunas vías (cuya fluidez es puesta de manifiesto a diario por los ciudadanos que pasean o circulan por ellas y comparten regularmente, atónitos, fotos que muestran hasta qué punto la catastrofista visión sobre la situación de las mismas que suelen difundir los grandes medios no se compadece con la realidad), pasen a informar sobre los efectos de la contaminación y la situación real de la movilidad urbana y metropolitana en Valencia, sus problemas y la imperiosa necesidad de reorientar no pocas inversiones que se hace cada día más patente. Resulta muy llamativo el desinterés de nuestros medios de comunicación, al menos hasta la fecha, por dar información completa y rigurosa sobre estas cuestiones, máxime cuando es relativamente fácil lograr datos y contrastarlos con el ejemplo comparado.

Así, y para una ciudad de unos 800.000 habitantes y un área metropolitana de millón y medio de habitantes, es llamativo el pésimo servicio de cercanías que ofrece Renfe y su estancamiento desde hace ya una década larga, en torno a 15 millones de pasajeros anuales que no se incrementan porque, sencillamente, el servicio ofrecido no es competitivo. Se trata de una cifra ridícula, que tiene que ver con una gestión tercermundista (trenes anticuados, frecuencias lamentables, tiempos de viaje de hace un siglo) de ejes como el de la A3 (líneas C-3 y C-4), la directa inexistencia de servicio digno de ese nombre en zonas como la del valle del Palancia (C-5) y la saturación y falta de frecuencias en las únicas líneas que sí dan un servicio más o menos digno a ejes de comunicación básicos, como el norte hacia Castelló (C-6), el sur hacia Gandia (C-1) y el sudoeste hacia Xàtiva (C-2). Al margen de la necesidad de invertir para evitar estos problemas, el hecho único de que una ciudad de casi un millón de habitantes siga careciendo de estación y túnel pasantes, esperados desde hace más de 30 años (ya fueron previstos en el PGOU de 1988) por la nula inversión estatal, limita además enormemente las posibilidades de la red de Cercanías. Por contrastar, y a pesar de sus carencias y la necesidad de inversiones y de mejoras (especialmente en las líneas que cubren el eje del Túria, con tiempos de viaje y frecuencias inaceptables), Ferrocarils de la Generalitat Valenciana (FGV) transporta a unos 70 millones de viajeros al año, con incrementos acumulados desde 2015 de más de un 10%. Mientras tanto, la mucho más humilde Empresa Municipal de Transports (EMT) de Valencia transporta al año casi a 100 millones de viajeros en sus autobuses, también con incrementos acumulados de más de un 10% de los pasajeros en los últimos cuatro años. El contraste con la dejadez de Renfe y sus cercanías es enorme. Habría que exigir inversiones en consonancia con estas necesidades, pues es inaceptable, además, que el Ministerio de Fomento del Gobierno de España se empeñe en dilapidar recursos públicos en obras de dudosa necesidad (ampliaciones de las diversas entradas en automóvil a la ciudad de Valencia o del by-pass, todas ellas ya en marcha) cuando hay carencias mucho más graves y, por ello, actuaciones que deberían ser prioritarias sin atender. Por supuesto, y como guinda, la integración tarifaria de los medios públicos de transporte en el área metropolitana sigue sin ser completa por culpa de… la negativa de Fomento a incluir a Renfe en la misma.

Respecto de las políticas estrictamente urbanas en materia de movilidad, las líneas básicas están ya plasmadas en el PMUS de 2013 (recordemos, aprobado por el PP), que habría de aplicarse en su integridad y desarrollarse de manera ambiciosa a la menor brevedad. Así, hay que completar todos los itinerarios y grandes ejes de movilidad peatonal que se preveían en el mencionado Plan, combinando esto con una generalizada ampliación de aceras y mejora de pasos peatonales, porosidad para el paseo y calidad urbana (sombras, seguridad…) que incentiven los desplazamientos a pie. Junto a ello, ha de proseguirse con la política de movilidad de estos años, en forma de construcción de carriles-bici, que han de ir siempre por calzada. El objetivo a corto plazo ha de ser que todas las vías de dos o más carriles de la ciudad cuenten con carriles-bici segregados en los dos sentidos de circulación antes de 2023, mientras que las vías de un solo carril deberían ser siempre vías con velocidad máxima a 20km/h que permitan la convivencia de todo tipo de vehículos (y la circulación en contradirección, como en el resto de Europa, de los vehículos que no son a motor). Se trata de objetivos sencillos y globales, fáciles de lograr a corto plazo y que conllevan un diseño de ciudad y de la movilidad coherente, que han de ir acompañados de la paulatina mejora (que requiere de más inversión) de la calidad urbana de estas intervenciones (arbolado, segregación blanda, mejora del pavimento) y, por supuesto, de la total restricción al tráfico a motor privado, salvo para residentes, de todo el centro de la ciudad (al menos, desde la ronda interior hacia adentro). Una movilidad urbana así diseñada, como es obvio, ha de ser completada por una reordenación ambiciosa de las líneas de la EMT, así como de una potenciación de su uso, ofreciendo tarifas reducidas para colectivos vulnerables que incluso debería tender a medio plazo hacia la gratuidad del servicio, en línea con lo que ya empieza a ocurrir en algunas ciudades europeas. Todas estas medidas, así como las propuestas a escala metropolitana, se complementan unas a otras y producen aún mejores y mayores efectos cuando se ponen en marcha conjuntamente, pero es evidente que ello no empece para que se hayan de ir desarrollando, al menos, todas aquellas que sea posible poner en marcha a partir de la disponibilidad presupuestaria existente en cuanto sea posible.

Sin embargo, nada de lo aquí señalado, sorprendentemente, está siendo tratado por los medios de comunicación ni forma parte del debate político. Ni del de campaña, más encendido; ni del ordinario, más estructural. Vivimos una situación surrealista donde se critica por supuestos excesos a quienes, si han pecado por algo estos años, ha sido más bien de prudentes (con una cautela quizás comprensible, dada la virulenta reacción y la escasez de fondos públicos disponibles, pero que sinceramente ha sido mayor de la deseable) y por no apostar con mucha más profundidad por una transformación global de la movilidad urbana en Valencia. Donde los medios de comunicación publican portadas casi a diario con quejas absurdas respecto de carriles-bici y medidas de pacificación del tráfico mientras nada se informa sobre los problemas graves de movilidad urbana y metropolitana y de contaminación que padecemos. Donde la ciudad oficial, el debate sobre la misma y la conversación pública de medios y políticos van en una dirección que nada tiene que ver con el signo de los tiempos, lo que se hace en todas las ciudades a las que nos querríamos parecer… ni con lo que hacen los ciudadanos en su día a día, que inundan de bicicletas, patinetes eléctricos y otros vehículos sostenibles cada carril-bici que se inaugura a las pocas horas de la puesta en servicio de la infraestructura, hasta el punto de que el anillo ciclista de la ronda interior, con puntos con más de 5.000 circulaciones diarias, se ha convertido ya muy probablemente (a partir de los datos disponibles) en la vía por donde más bicicletas pasan en alguno de sus puntos cada día de todos los países de la cuenca del Mediterráneo. Tarde o temprano tendremos que abandonar el estado de negación en que vive la Valencia oficial y hacer caso a esta Valencia real, porque la cosa cae por su propio peso. Tanto que, en el fondo, si hay un aspecto en que da un poco igual quién gane las próximas elecciones municipales es justamente este. Tanto el PSPV, a pesar de las manifiestas reticencias que ha venido expresando sobre estas políticas, como PP y C’s, con sus críticas abiertas al modelo, e incluso Vox, que las asume multiplicadas y ampliadas, caso de que ganaran las elecciones y fueran los llamados a regir los destinos de la ciudad de Valencia, tendrían que hacer exactamente lo mismo que se ha venido haciendo y acabarían por adoptar las líneas de acción señaladas. Quien gane las próximas elecciones, por ejemplo, y sea quien sea, deberá cerrar el centro urbano al tráfico de vehículos privados a motor tarde o temprano. Ni la dinámica europea ni la ciudadana interna permitirán otra cosa.

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Publicado en los «Arguments» de la edición valenciana de eldiario.es el pasado 20 de marzo de 2019



Serie Propuesta de reforma constitucional (2): La propuesta del gobierno valenciano

Serie Propuesta de reforma constitucional (1): «Ideas para una reforma de la Constitución» de Muñoz Machado et alii

Serie Propuesta de reforma constitucional (2): La propuesta del gobierno valenciano

La situación del País Valenciano, decíamos no hace mucho, hacía que concurrieran en el Consell de la Generalitat una serie de circunstancias que lo podían convertir en un actor esencial en el debate político y jurídico en torno a la reforma de la Constitución y la resolución de la “cuestión catalana”. Por una parte, porque la sociedad valenciana está enhebrada por una multitud de aportaciones culturales que la hacen, a pequeña escala, reflejo de la compleja composición sociocultural y política española. A fin de cuentas, como es obvio, hay rasgos culturales y lingüísticos evidentemente comunes con Cataluña, por ejemplo, pero combinados con otras aportaciones de origen inequívocamente castellano (o aragonés) que tienen un peso igual o superior, conformando una cultura mestiza que puede encontrar referentes muy diversos y tender de forma natural todo tipo de puentes. Adicionalmente, en un plano político, el Consell lleva funcionando ya tres años con un pacto entre partidos de sensibilidades diferentes (PSPV y Compromís con el apoyo externo de Podemos), en lo que es la experiencia de gobierno de coalición a día de hoy más importante en toda España. Una coalición que, además, agrupa a partidos estatales (PSPV-PSOE) con otros de filiación valenciana (Compromís). En definitiva, el tipo de composición y cesiones que pueden aparecer entre los socios del llamado govern del Botànic(por el jardín botánico de la Universitat de València donde fue cerrado el acuerdo de gobierno en junio de 2015) no son tan diferentes a los que deberían presidir un acuerdo de reforma constitucional a nivel español. Por último, es evidente que las consecuencias de la crisis territorial, y no digamos de una hipotética independencia de Cataluña, serían particularmente negativas para la sociedad valenciana, por ejemplo en el plano económico. Por todas estas razones, en un comentario de hace unos meses publicado en estas mismas páginas, me expresaba críticamente en torno a la excesiva prudencia y ausencia de propuestas que se estaban realizando desde la Comunidad Valenciana y sus instituciones para ayudar a resolver una situación que, potencialmente, puede ser muy dañina para los intereses valencianos si no logramos encauzarla y resolverla satisfactoriamente.

Esta crítica ha de decaer. Antes de las fiestas falleras de 2018, el Consell de la Generalitat ha publicado un Acuerdo con una propuesta de reforma constitucionalconsensuada entre ambos socios de gobierno (PSPV y Compromís). Aunque no parece que Podemos haya participado en su elaboración, en muchos puntos del documento se aprecian contenidos que sin duda tienen que ver con reivindicaciones tradicionales de esta formación. Se trata, pues, de un esfuerzo meritorio que, de alguna manera, traslada el ADN del pacte del Botànic a una propuesta de reforma constitucional detallada, comprometida, rigurosa técnicamente y lo suficientemente concreta como para que pueda ser la base para un debate serio sobre la cuestión y para que, por estas razones, merezca un análisis atento. Máxime teniendo en cuenta que, como ya hemos dicho y desgraciadamente, es la primera aportación de este tipo que, desde alguna institución española, se ha producido a este debate. Resulta verdaderamente llamativo y lamentable, por ello, la falta de interés y de atención con que ha sido recibida en el resto de España (reflejo muy probablemente de la tradicional invisibilidad valenciana), con unos medios de comunicación de ámbito estatal que la han ignorado displicentemente. De hecho, su repercusión ha sido sensiblemente menor, incluso, que la que mereció la propuesta antes comentada de los profesores encabezados por Muñoz Machado, ya comentada en la primera entrada de esta serie. Por lo visto, en el resto de España la crisis institucional que vivimos no ha despertado aún el suficiente interés, no ya como para plantear ideas de reforma, sino siquiera para atender a las que vienen de gobiernos autonómicos como el valenciano.

Tratando de compensar esta omisión, y yendo al texto de la propuesta, se pueden identificar algunas ideas que a mi juicio merece la pena comentar y detallar.

  1. El marco de la reforma: qué reformar y cómo hacerlo.El documento del Botànic se hace inevitablemente eco, aunque sea de forma implícita, del gran consenso (que vemos también en la propuesta de los profesores a la que antes hacíamos referencia, por ejemplo) sobre los ámbitos y vectores esenciales en que habría de producirse la reforma: profundización en derechos y libertades, reforma institucional de entes como el Senado en clave federalizante, introducción de nuevas pautas democráticas en el funcionamiento de instituciones y partidos y, por último, tratamiento de la cuestión territorial. Si añadimos a estos cuatro ejes las ideas del dictamen del Consejo de Estado, más inocuas pero que podrían reaparecer sin problemas ni generar daños estructurales, de garantizar la igualdad en la sucesión a la Jefatura del Estado o la mención a la integración europea, probablemente nos empiezan a quedar seis ejes bien definidos respecto de los que centrar la reforma delimitando un perímetro sobre el que quizás sería posible empezar a pergeñar un consenso de mínimos entre muchos actores. Fuera de esas fronteras, en cambio (cambio de la forma de Estado, por ejemplo), es evidente que la consecución de ese consenso suficiente se antoja mucho más difícil. Otro elemento adicional para este consenso, por cierto, y por el que apuesta decididamente la propuesta del Consell, es que el procedimiento a seguir ha de ser el de reforma constitucional. Esto es, que se ha de operar a partir de las propias reglas de la Constitución de 1978 para su reforma, en vez de iniciar  un proceso constituyente.En cualquier caso, y definido así el terreno de juego, mucho más complejo es perfilar en concreto (y lograr los acuerdos de amplio espectro necesarios para ello) en qué sentido debería ir el cambio. Respecto de esta cuestión, a la propuesta del Consell no se le puede reprochar que no concrete. Y lo hace de forma muy interesante.
  2. Nuevos valores y derechos para “rescatar personas”. Se trata de la parte donde, muy probablemente, más sencillo seria llegar a un acuerdo de amplio espectro a la hora de reformar la Constitución española de 1978 con consensos muy globales pues, a la postre, no se trataría sino de realizar un aggiornamento, una puesta al día, de los valores y derechos que nuestra Constitución ya reconoce pero profundizados en torno a valores o derechos que, aun más o menos asumidos por casi todos, no tienen aún plasmación constitucional. Muchas de estas cuestiones, a juicio de algunos actores, no merecerían de por sí una reforma constitucional pues, a fin de cuentas, su garantía es también posible con meros desarrollos legislativos. Sin embargo, puede ser interesante llevar a sede constitucional el reconocimiento de la importancia de valores como el de la ecología o la lucha contra el cambio climático, la garantía de la cobertura sanitaria universal o la concreción de derechos en materia de muerte digna o a la identidad sexual. En otros casos, este tipo de propuestas, entre las que se alinea el acuerdo de reforma constitucional del Botànic que analizamos, sí aportarían novedades claras: bajada de la edad legal para la mayoría de edad y para votar a los 16 años, reconocimiento como derechos sociales constitucionales de algunos actuales principios rectores de la actividad económica como el derecho subjetivo a una vivienda digna, etc. En este sentido, la propuesta del gobierno valenciano es, a la vez, avanzada y ambiciosa, pero también reflejo de consensos sociales que, en mi opinión, están ya bastante desarrollados y generalizados. No sería, ni mucho menos, un mal punto de partida para comenzar a negociar, en serio, una posible reforma constitucional que pudiera aspirar a alcanzar un apoyo muy amplio.
  3. Hacia una democracia avanzada. Otro elemento donde aparece el consenso en cuanto a qué elementos conviene reformar son, como ya hemos comentado, todas las propuestas diseñadas para avanzar en la profundización y mejora de la calidad democrática de nuestras instituciones. En este plano, las propuestas del Consell son también concretas e interesantes, así como expresión de consensos que se han ido construyendo y generalizando en los últimos años, al socaire de la crisis política que hemos vivido: más exigencia de proporcionalidad en el sistema electoral, mejora de las posibilidades efectivas de control parlamentario al gobierno, reconocimiento constitucional de las obligaciones de transparencia, facilidades para la iniciativa popular de reforma legal o constitucional, despolitización de los nombramientos en la cúpula de la justicia (CGPJ y Fiscalía) e introducción de una composición paritaria y reflejo de la pluralidad a todos los niveles (rasgo típico del federalismo) en las instituciones estatales. De nuevo, son propuestas respecto de las que, en cuanto a prácticamente todas ellas, debiera ser posible alcanzar a día de hoy cierto nivel de acuerdo sin demasiados problemas (siempre y cuando no se pretenda llevar las soluciones a un grado de detalle que impida luego la acción legislativa de las mayorías políticas de turno a posteriori). En este sentido, una vez más, la propuesta del Consell es extraordinariamente aprovechable y útil, pues permite disponer de un documento a partir del cual sería sencillo empezar a hablar.
  4. Pasos hacia un federalismo real, más allá de cierto nominalismo actual, como mecanismo para resolver el grave problema territorial actualmente existente en España. Donde la reforma es más valiente, pero sin dejar de transitar por vías que podrían facilitar el consenso, es en materia de reforma territorial. Al igual que la propuesta que firman varios profesores, el Consell del Botànictiene claro que dentro del espíritu de la Constitución de 1978 eran posibles medidas de descentralización mucho mayores que las finalmente alcanzadas, en una línea más ambiciosa que en su momento no tenía por qué ser incompatible con su texto original, pero que a la postre ha sido cegada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Ante esta tesitura, poder avanzar en esa dirección, algo que se juzga (sensatamente, en m opinión) esencial para aspirar a resolver el conflicto constitucional existente en Cataluña, requiere de una reforma constitucional que apueste claramente por esa posibilidad y por introducir en nuestro sistema rasgos típicamente federales que, más allá de la clásica consideración de nuestro sistema como “el más descentralizado de Europa”, hasta la fecha no han sido posibles en la España de 1978: clara afirmación del principio de subsidiariedad, de modo que todo lo no otorgado al Estado sea competencia autonómica; segunda descentralización en favor de los entes locales a partir de la diversificación institucional que respecto de ellos decida cada Comunidad Autónoma; amplia libertad para la conformación institucional interna de las CCAA; competencias exclusivas y blindadas para las autonomías fuera del listado de competencias federales para el Estado; desaparición de los controles de constitucionalidad asimétricos actualmente existentes en beneficio del Estado; amplia asunción de las posibilidades autonómicas de determinar y mejorar derechos y políticas sociales; competencias autonómicas sobre Derecho civil y lenguas y cultura; establecimiento de mecanismos de participación horizontal ascendente y descendente en el Derecho de la UE; conversión del Senado en una cámara de representación territorial, etc.En realidad, todas estas propuestas, de nuevo, entroncan fácilmente con un consenso académico ya bastante asentado que, por ejemplo, podemos rastrear en los “Informes sobre CCAA” que viene coordinando Eliseo Aja (uno de lo firmantes de la propuesta de reforma de profesores de Derecho público) y no son exóticas en ningún Estado verdaderamente federal. Si en España quisiéramos pasar de la retórica del “Estado más descentralizado del mundo” a una garantía jurídica real de estas posibilidades de diferenciación política y ejercicio de la autonomía por parte de nuestras entidades subestatales de gobierno, el consenso al respecto, dado que el estudio de estas cuestiones está ya académicamente muy maduro, debiera ser políticamente factible. La propuesta del Consell podría ser, de nuevo, una muy buena hoja de ruta para iniciar el debate.
  5. Mejora de la financiación autonómica y constitucionalización de los criterios de reparto y suficiencia. La importancia que recibe este punto en la propuesta del Consell sólo es entendible si tenemos en cuenta hasta qué punto la situación de infrafinanciación de la Comunitat Valenciana es escandalosa y excepcional en el contexto comparado (hay CCAA que reciben hasta casi tres veces los fondos por habitante para sanidad y educación que los que recibe la Comunidad Valenciana, que es el único territorio europeo con una renta per cápita inferior al 90% de la media de su Estado y que, sin embargo, realiza todos los años aportaciones al sistema de solidaridad, transfiriendo recursos a regiones más ricas). Sin embargo, ello no obsta para que las propuestas que se contienen en el documento sean muy razonables. Sin duda, la constitucionalización de los principios de suficiencia financiera e igualdad de las CCAA respecto de sus fondos para servicios esenciales, tal y como propone el gobierno valenciano, supondrían una clara mejora no sólo (que también) para la situación de las finanzas de la Generalitat Valenciana sino, en general, para la seguridad jurídica y financiera de todos los actores (Estado y, sobre todo, Comunidades Autónomas y sus ciudadanos). Además, se apunta en el documento a la necesidad de constitucionalizar parte de las reglas en que se basen los concretos mecanismos de reparto, junto a los mecanismos de participación de los distintos territorios y el Estado, así como los procedimientos para pactar el reparto, sus líneas esenciales y su articulación con las políticas sociales, las necesidades de perecuación y la búsqueda de corresponsabilidad fiscal. En general, no puede decirse que la música suene, tampoco en esta parte de la partitura, nada desafinada.

Si analizamos el documento globalmente, vemos un esfuerzo leal y trabajado, por parte del gobierno valenciano, de colaboración con el Estado para la mejora de nuestro constitucional que es muy de agradecer, tanto más cuanto extraordinariamente necesario a día de hoy. Adicionalmente, hay que poner en valor que el documento identifica bien los ámbitos en que la reforma está madura y sería posible tratar de acometerla, a partir de la articulación de amplios consensos académicos y políticos en su mayoría ya existentes.

Que un documento tan interesante, comprometido y atento a las necesidades del país sea tan excepcional (porque ningún otro órgano o institución ha hecho un esfuerzo semejante), y que haya pasado prácticamente inadvertido (porque el debate en España no parece atender en exceso a estas cuestiones, y menos aún si provienen de un “mero” gobierno autonómico como el valenciano), es muy probablemente uno de los más claros síntomas de la pobreza y verticalidad de la discusión pública en España. Ignoro si a la postre habrá o no reforma constitucional. Pero es claro, visto lo visto, que mucho han de cambiar las cosas para que, si se ésta finalmente se produjere, lo vaya a ser como resultado de un proceso dialogado y participado y no producto directo de un pacto de elites que luego se difunda y avale por el resto de actores implicados. Porque, al menos hasta la fecha, es claro que ni la grave situación política e institucional del país ni la existencia de esfuerzos muy meritorios como éste que hemos comentado y que se ha realizado desde las instituciones valencianas han sido acicate suficiente para que este debate sea tomado en serio por quienes deberían estar más que obligados a vehicularlo. Es una verdadera pena porque, sinceramente, creo que a pocos españoles informados les puede parecer que una Constitución española que incorporara todas las reformas que propone el Consell de la Generalitat valenciana en su documento no sería bastante mejor que la actual.

(Publicado inicialmente en los Arguments de el diario.es/CV con una introducción general aquí omitida

Anteriores entradas de la serie:

Serie Propuesta de reforma constitucional (1): «Ideas para una reforma de la Constitución» de Muñoz Machado et alii

Serie Propuesta de reforma constitucional (2): La propuesta del gobierno valenciano



Empleo público valenciano: retoques o reforma

El pacte del Botànic está más que asentado, pues hace ya casi dos años desde que un conjunto de fuerzas progresistas gobierna la Generalitat valenciana sin demasiadas turbulencias, pero sus frutos son, por el momento, más bien modestos. Tanto sus responsables políticos como su entorno explican esta situación apelando a muchos factores, la mayoría de ellos difíciles de ignorar o desestimar. Por un lado, es cierto que las consecuencias de una acción de gobierno transformadora no se suelen hacer presentes inmediatamente. Además, la combinación de veinte años de políticas conservadoras, cuya reversión no es precisamente sencilla por muchas razones, con una crisis económica severa y duradera, que reduce enormemente el margen de maniobra de que dispone la Administración pública, dificultan todavía eb mayor medida que esos cambios que parte de la ciudadanía desearía ver ya en marcha sean, a estas alturas, mucho más tangibles.

Junto a estas razones más o menos coyunturales hay, sin embargo, otros elementos de carácter más estructural que ayudan a explicar estas complicaciones. Así, es habitual escuchar a nuestros dirigentes autonómicos quejándose de la estructura burocrática de la Generalitat valenciana y de sus excesivas rigideces. En este sentido, es recurrente señalar que el modelo de empleo público de que dispone la administración autonómica es muy deficiente por muchas y muy variadas razones. La primera y principal de éstas, agravada por la crisis y las restricciones a la contratación de personal en los últimos años, sería directamente la escasez de recursos humanos de que dispone la Generalitat. Pero no es la única. También la propia estructura y organización de estos recursos y la enorme rigidez del marco jurídico con el que se han de gestionar suelen ser objeto de crítica. La buena noticia es que, a diferencia de lo que ocurre con muchas de las otras trabas ya mencionadas, estas decisiones sobre cómo organizar y estructurar tanto la selección del personal a su servicio como las reglas que lo disciplinen en su actuación dependen, en gran parte, de la propia Generalitat valenciana. Es decir, que es posible aspirar a su modificación y mejora, dado que la legislación básica estatal deja el suficiente espacio para ello, caso de que quiera aprovecharse.

Sin embargo, y a pesar de que estos dos años de gobierno han bastado para detectar hasta qué punto el modelo de empleo público que tenemos es en muchos aspectos disfuncional y en parte corresponsable de cierta parálisis y de las dificultades para poner en marcha nuevas políticas, no existen por el momento propuestas de reforma mínamente ambiciosas. Desde la Generalitat se ha optado, por el contrario, por un proyecto de ley de mejora del actual modelo de empleo público, propuesto a partir de un informe encargado a una comisión de expertos. El trabajo realizado por estos profesionales ha sido excelente, como recientemente señalaba en esta mismas páginas el profesor Tomás Sala: se trata de un estudio realista, con un análisis detallado y preciso de los problemas del empleo público valenciano y con un avance de posibles soluciones más que juiciosas en muchas áreas. Ahora bien, no deja de ser una propuesta, por mucho que técnicamente excelente, políticamente poco ambiciosa en la medida en que responde, justamente, a un encargo muy preciso y ciertamente prudente: no tanto reformar el modelo de empleo público como, manteniéndolo, retocarlo en todo lo posible para mejorar su funcionamiento en aquellas áreas donde se han detectado las más graves y notables disfunciones.

No obstante, quizás haya llegado, a la vista de la importancia de las rigideces y dificultades ya mencionadas que son inherentes al actual modelo, el momento de proponer una transformación de mucho más calado. La Comunitat Valenciana ya padece, desgraciadamente, de unas más que evidentes dificultades como consecuencia de una financiación injusta e insuficiente y de un atraso notable en materia de innovación, recientemente señalado por enésima vez por las instituciones europeas encargadas de evaluar el dinamismo de las diferentes regiones de la UE. Dado ese punto de partida, la necesidad de disponer de unas estructuras burocráticas lo más eficientes que sea posible y de un capital humano a la altura y bien aprovechado es si cabe más importante. La Generalitat Valenciana, sencillamente, no se puede permitir más hándicaps. Y el seguidismo respecto del tradicional sistema de empleo público español supone un freno que, a día de hoy, resulta difícil negar.

El modelo español de empleo público, comparado con el que ya es dominante tanto en el mundo de la empresa como en las administraciones públicas de cada vez más países de nuestro entorno, no es demasiado eficiente seleccionando a las personas más válidas. La criba a partir de oposiciones muy memorísticas, aunque no necesariamente conectadas con las funciones que luego han de desarrollar, y además excepcionalmente exigentes, tanto en tiempo como en recursos consumidos, expulsa a muchos posibles candidatos que, por sus condiciones sociales y económicas, no se las pueden permitir. Las consecuencias son nefastas tanto desde la perspetiva de la igualdad en el acceso al empleo público como para la propia Administración, que se ve privada de gran parte del capital humano que podría hacerla mejor y más eficiente como consecencia de esta restricción de la competencia efectiva entre candidatos. Una reforma en profundidad de las formas de acceso al empleo público valenciano, perfectamente posible dentro del marco jurídico estatal, que apostara por modelos de exámenes similares a los del MIR y períodos de prácticas posteriores tendría por ello efectos muy beneficiosos para todos: para la sociedad en su conjunto y para los candidatos interesados en opositar. Si además las pruebas, conservando su rigor y objetividad, se centraran menos en aspectos memorísticos y evaluaran también capacidades y habilidades, como hacen ya casi todoas las empresas privadas, por la cuenta que les trae, las ganancias derivadas de la adopción del nuevo sistema se multiplicarían.

La selección de trabajadores públicos desarrollada de este modo, además, permitiría resolver parte de los problemas hoy en día derivados de la acumulación de interinos (sobre todo, en educación). Con un modelo MIR y una suficiente oferta de plazas, estas inaceptables bolsas de temporalidad en la función pública se irían drenando de forma natural, sin necesidad del recurso a las oleadas de funcionarizaciones que tan nefastas resultan para la igualdad en el acceso y, sobre todo, sin bloquear durante años las expectativas de las generaciones posteriores, que se enfrentan en la actualidad a un panorama sencillamente desolador. Adicionalmente, los modelos basados en períodos de prácticas exigentes y su posterior evaluación rigurosa, si se combinan con una laboralización de aquellas tareas que no suponen ejercicio de autoridad, permitirían también la introducción de programas experimentales para la incorporación de minorías y personas salidas de contextos socioeconómicos desfavorecidos por medio de programas específicos.

Un modelo de empleo público que seleccionara de modo diferente –y sin duda mejor- liberaría muchas energías y permitiría a un gran número de ciudadanos, hoy excluidos de facto de poder aspirar a ello a pesar de sus capacidades, ofrecer su trabajo y talento a las Administraciones Públicas valencianas. Valdría la pena aprovechar el actual proceso de reforma de la ley para, al menos, intentarlo. Para lo cual se requiere osar cambiar los usos tradicionales con bastante más ambición. Sólo con valentía se puede aspirar a lograr ganancias sustanciales. Entre otras razones, porque una vez introducidas estas nuevas reglas del juego respecto del mismo origen de la relación de empleo público –el proceso de selección y prácticas-, pasaría a ser, a su vez, mucho más sencillo cambiar muchos de las procedimientos y pautas más rígidos y perjudiciales que lastran el funcionamiento de nuestros recursos humanos, con techos de cristal, poca competencia interna, una limitada atención al desempeño efectivo de los trabajadores públicos y su evaluación y escasasísimas facilidades a los responsables de los servicios para conformar sus equipos. Todo ello debería ser también transformado para ir a un modelo de empleo público mucho más eficiente. Y para lograrlo hace falta comenzar por el principio, afrontando la necesidad, de una vez por todas, de replantear en profundidad cómo seleccionamos a los empleados públicos valencianos.

Este comentario fue publicado inicialmente en el diario Levante-EMV el pasado 3 de abril. Las ideas contenidas en el mismo forman parte de un trabajo más amplio y ambicioso realizado junto con Alba Soriano Arnanz del que ella ha dado cuenta con mayor amplitud en este comentario con propuestas de reforma publicado en Arguments.

 



El requisit lingüístic a la nova llei valenciana de la funció pública

 

El Consell eixit de les eleccions de 2015 al País Valencià i la major part dels “ajuntaments del canvi” estan dedicats, segons ens conten els seus responsables cada vegada que poden, essencialment a tasques de “desenrunament”. Entre l’impacte de la crisi econòmica i les conseqüències de la gestió anterior del Partit Popular, gran part de la seua activitat consisteix en desembolicar la troca que ens ha tocat pair com a llegat dels anys de vi i roses. Una cosa semblant passa a les Illes Baleares. De manera que, i a diferència de la situació política a Catalunya, on tenim diferències polítiques molt evidents entre els diferents actors que hi participen, i debats a tota tesa sobre qüestions de fons, més que siguen quasi sempre al voltant de la independència, l’oposició política i mediàtica a València ha de canalitzar la seua indignació respecte de temes clarament menors com la construcció d’un carril-bici pels carrers més cèntrics de la ciutat. Resulta entenidor de fins quin punt el debat d’idees al voltant de la gestió dels nous governs és magre en contingut ideològic el fet que, a més, el carril-bici en qüestió ja fóra projectat pel PP.

Tanmateix, hi ha alguns, pocs, elements que sí estan atiant debats de fons molt més interessants. En general, tots els assumptes relacionats amb la llengua estan generant conflictes: des de la rotulació en català dels senyals de trànsit a València (Delegació de Govern va forçar que s’hi afegira el castellà) al canvi de nom oficial de la ciutat (a partir d’ara, amb accent; i amb accent obert), passant per temes absolutament claus com el model d’ensenyament plurilingüe a les escoles públiques i concertades i el recent anunci, pactat amb la majoria dels sindicats de la funció pública valenciana, respecte de l’exigència del requisit lingüístic per poder aspirar a esdevindre treballador al sector públic valencià (amb algunes excepcions, però, per a les administracions a territoris valencians de parla castellana i també respecte de la temporalització en la imposició dels requisits en àmbits com el sanitari). La mesura suposa un canvi significatiu respecte de la situació al País Valencià des de 1983, on el coneixement de la nostra llengua s’havia considerat com mèrit i no pas com requisit. D’altra banda, aquest canvi s’inscriu a una tendència clara: Comunitats Autònomes com Galícia (governada pel Partit Popular), Catalunya i les Illes Balears ja apliquen la mesura; i a Navarra i País Basc està en aquests moments en estudi. Sembla, doncs, que hi ha una tendència clara als territoris amb llengua pròpia en aquesta direcció.

Imposar el requisit lingüístic suposa un missatge clar en defensa de la llengua, i també es de suposar que beneficiarà la competència lingüística dels treballadors públics valencians (encara que vora un 70% d’entre ells, percentatge encara més alt entre els més joves, ja disposen d’un títol C1). Comporta, però, també alguns problemes. Per exemple, és una barrera d’entrada evident per persones d’altres territoris i països. Encara que normalment l’ocupació pública autonòmica no genera excessiu interés per gent de fora, és una pèrdua no poder comptar amb aquells d’entre ells vàlids i interessats. Amb un altre sistema d’accés, on hi haguera un període de pràctiques o proves després una primera selecció (equivalent a un MIR) i una posterior selecció definitiva on ja sí s’exigira el requisit, aquest desavantatge quedaria molt pal·liat: hi hauria requisit igualment, se garantiria la competència lingüística de tots els empleats públics i, a més, podríem comptar sense problemes amb tot el talent que vinguera de fora i estiguera disposat a aprendre la llengua.

En el fons, el debat al voltant del “requisit”, donades les competències de les persones que hui en dia es presenten a les oposicions i concursos, és ja una discussió, a efectes interns reals a l’Administració, molt més sobre barreres d’entrada que sobre la defensa i potenciació de la utilització de la llengua pròpia de manera habitual, adient i solvent. Per garantir aquest darrer objectiu, més enllà de tindre empleats capacitats, calen altres mesures d’incentiu i de disseny estratègic. Les passes en eixa direcció han estat, de moment, molt més prudents. Potser, simplement, perquè costen més diners. I, al remat, quasi tot en matèria d’autonomia, com ja és sabut, acaba al mateix punt: sense diners, tampoc no n’hi ha.

Aquest article va ser prèviament publicat a la revista El Temps el 27 de febrer de 2017



Algunas ideas para una buena regulación de la economía colaborativa del alojamiento para economías turísticas (como la valenciana)

La evolución de las sociedades, de su economía y de las tecnologías que se emplean para el trabajo, los intercambios y el ocio comporta inevitablemente disrupciones periódicas. Muchas innovaciones quedan en nada, pero otras prosperan y cambian hasta tal punto las cosas que alteran, inevitablemente, toda una serie de equilibrios anteriores que no sólo reflejaban una determinada forma y capacidad técnica de hacer las cosas sino además, muchas veces, un sutil proceso de composición de voluntades sobre la manera más justa de organizar nuestras sociedades y establecer mecanismos de reparto. En estas situaciones de disrupción, y al menos durante un tiempo, es ineluctable que las tensiones sean abundantes. Por esta razón, en tanto que mecanismo de mediación para hacer frente a las mismas, el papel de la regulación dictada por los poderes públicos determina, en no pocos casos, si la transición es más o menos eficiente, traumática, rápida y, a la postre, socialmente productiva. Un buen entendimiento por parte del poder legislativo y de las Administraciones públicas del valor añadido que aportan las nuevas posibilidades y, por ello, de cuáles de sus consecuencias sería conveniente incentivar, así como de sus posibles riesgos y de cómo pueden afectar las innovaciones a situaciones y equlibrios ya asentados de forma que estos efectos sean, además de más eficientes económicamente a corto plazo, socialmente beneficiosos a la larga, resulta clave para poder regular esta fase de transición tratando de extraer las mayores ventajas posibles y minimizar los costes de las disrupciones.

Las novedades que está trayendo consigo la irrupción de la llamada “economía colaborativa” son un caso de libro que permite ilustrar el fenómeno descrito con ejemplos que afectan, además, a nuestro día a día en mucha mayor medida de lo que ha sido en el pasado el caso con otro tipo de cambios, en ocasiones mucho más profundos, pero que no incidían en tantos mercados o en tantos tipos de intercambios con los que tenemos un contacto cotidiano. Por sharing economy o collaborative economy solemos entender aquellas actividades que, gracias a la eficiente intermediación que permite la tecnología digital –en la que se están especializando ya muchas plataformas on-line– ponen en contacto a quienes ofrecen un bien o un servicio y quienes necesitan del mismo. Lo cual permite, precisamente por su alta eficiencia, emplear capacidades hasta ahora infrautilizadas e incentiva la “colaboración” de personas que no tienen por qué dedicarse profesionalmente y a tiempo completo a ciertas actividades, pero que a partir de ahora van a poder participar de las mismas y extraerles un rendimiento con más facilidad. Sus efectos más directos son por ello un incremento de la oferta de bienes y servicios, incrementando la competencia. Lo cual tiene indudables consecuencias sobre quienes extraían unas rentas adicionales como consecuencia de la existencia de menos competencia efectiva en los mercados en que actuaban… y una reducción de precios para el consumidor final. Por ello las autoridades de competencia en la Unión Europea y también en España son tendencialmente muy favorables a permitir su implantación y expansión con pocos frenos. Ahora bien, resulta evidente, a su vez, que de la misma se deduce una más que notable reducción de la capacidad de generaer rentas de los prestadores tradicionales, que no sólo son ciertas empresas, que también, sino trabajadores a tiempo completo en determinados sectores que, de improviso, asisten a la irrupción de una competencia de una fuerza de trabajo potencialmente global –pues puede en muchos casos ofrecer los servicios desde cualquier punto del planeta- que hasta la fecha había pasado inadvertida y que, de repente, es un actor clave a ser tenido muy en cuenta. Actor que muchas veces emplea estas actividades para completar sus rentas, o por consideraciones lúdicas o ideológicas… o por necesidad en un mercado de trabajo cada vez más fragmentado y precarizado en no pocos sectores.

Estos efectos, por lo demás, varían ligeramente depediendo de la estructura social y productiva de cada sociedad, no tanto porque las consecuencias de la generalización de estas actividades digitalmente intermediadas sean muy diferentes en las distintas partes del mundo –que no lo son- como porque, como es evidente, el peso relativo de algunas actividades u otras en una concreta economía hace que se sientan más o menos –y con más o menos crudeza- los efectos de estos cambios. En el caso valenciano, donde tenemos una importante terciarización de nuestra economía que no ha ido precisamente acompañada de la especialización en sectores de alto valor añadido, y que además es cada vez más dependiente del sector turístico –también en sus derivadas residenciales-; y donde los esfuerzos por lograr más desarrollo económico a través de actividades más innovadoras están, por el momento, cosechando resultados más bien discretos, el impacto que están ya empezando a suponer las puntas de lanza de la llamada “economía colaborativa” –actividades de transporte, alojamiento o posibiliad de la contratación de la realización de pequeños servicios más o menos especializados vía on-line– es notable y está llamado a serlo más. Es urgente por ello comenzar a diseñar una mínima estrategia sobre cómo convendría regular las mismas en este período de transición, por una parte; y, por otra, en torno a qué querríamos obtener de las mismas en el medio y largo plazo.

Para ello conviene partir de la base de que, al menos idealmente, en un futuro el crecimiento económico y bienestar de los valencianos no puede seguir dependiendo ni de actividades de bajo valor añadido ni cenrarse cada vez más, como parece intuirse que es la pauta en marcha, en la extracción/utilización/consumo desaforados de bienes de gran valor, pero frágiles y difícilmente recuperables, como son los recursos naturales y nuestro patrimonio ambiental. A expensas de lo que la recién creada Agencia Valenciana de la Innovación pueda lograr para revertir esta tendencia, el último informe decenal de la Unión Europea sobre la capacidad para la innovación de las regiones europeas situaba a la Comunidad Valenciana en posiciones de retraso sin duda preocupantes y, lo que es ciertamente más inquietante, que lejos de evolucionar positivamente, van a peor. Como es evidente, esta estructura productiva conlleva inevitablemente un incremento de la ya apuntada tendencia a la precarización, en cuanto a los tipos de empleo y sus condiciones, que es por lo demás ya excesivamente frecuente en nuestra economía en la actualidad. Adicionalmente, es indudable que hay sectores que se van a ver particularmente afectados por ella, y muchas de las actividades dependientes del turismo y cierto tipo de terciarización son parte de las que están llamadas a sufrir más su impacto. Algunas de ellas, de nuevo, y a su vez, pueden ser transformadas en un futuro no muy lejano como consecuencia de la generalización de las posibilidades de rentabilización o micro-rentabilización que permite en la actualidad la tecnología de intermediación que hace posible la llamada “colaboración” como forma de actividad económica. Dada esta situación, las administraciones valencianas habrían de comenzar a diseñar una estrategia de intervención para encauzar esta evolución de manera que se minimicen los problemas disruptivos que se empiezan a intuir y se oriente la mejora de la eficiencia posible que permiten estas nuevas posibilidades tecnológicas para lograr ciertos objetivos sociales y económicos.

El primer y más importante mercado en el que la economía colaborativa ya está dejando sentir sus consecuencias es el del alojamiento, especialmente el de corta duración. Como es sabido, el éxito de plataformas de intermediación como AirBnB y equivalentes está cambiando el turismo residencial, tanto el de corta duración como, incluso, las estancias medias. El impacto de estos cambios en la economía valenciana es enorme, al menos por dos rasones. En primer lugar, porque el atractivo turístico, sobre todo, de nuestras zonas costeras y de nuestras ciudadades medias y grandes –especialmente la ciudad de València- hace que sean destinos particularmente buscados. La demanda, sin duda, como no hace falta que expliquemos, es mucha y es previsible que siga siéndolo. Pero en segundo lugar, además, porque la oferta también es considerable y está llamada a seguir siéndolo: la crisis económica y la situación de precarización en un entorno económico poco innovador y con un tejido empresarial débil, dedicado a actividades productivas de escaso valor añadido y por ello no particularmente bien pagadas, refuerza el atractivo comparativo de destinar tanto el poco o mucho capital –inmobiliario- con el que se pueda contar como los esfuerzos y el tiempo disponibles a estas actividades: sus rentas pueden ser muy superiores a otras que requieren de muchos más esfuerzos y, a la postre, no compensarían económicamente.

El problema, no obstante, es que una regulación que apueste sin trabas por dejar que esta oferta y demanda, ya considerable en la actualidad y que puede crecer más, se crucen sin problemas, supone incentivar un cierto modelo económico que plantea algunos inconvenientes que han de ser contemplados. En primer lugar, drenará recursos de todo tipo –capital y humanos- hacia actividades, de nuevo hay que recordarlo, de un escasísimo valor añadido y con un componente innovativo nulo. En segundo lugar, supone consagrar un modelo de sociedad donde un patente desequilibrio de recursos de entrada perpetúa y amplía esas diferencias de partida (es cierto que hay pequeños propietarios que podrán emplear el “alojamiento colaborativo” para completarse sueldos magros, pero el sector está cada día más colonizado por pequeños y medianos propietarios o empresas que directamente operan como ofertadores de vivienda turística residencial por estos canales en lugar de por otros). En tercer lugar, dar rienda suelta sin trabas a estas actividades supone potenciar una actividad, la turísitica, particularmente depreadadora y de poco valor añadido, que además se orientará, mayoritariamente, a un turista que no deja muchas rentas en nuestra economía. Hay, pues, y per se, razones para preconizar normas que impongan ciertos límites.

Pero es que, adicionalmente, la economía colaborativa del alojamiento plantea problemas en su relación con otras actividades económicas y sociales que han de ser, también, tenidos en cuenta. Así, ha de señalarse inicialmente el indudable riesgo de competencia y canibalización respecto del sector hotelero que puede derivarse de que se pueda operar sin necesidad de cumplir ciertos estándares de calidad –y de garantías jurídicas y protección a los consumidores- que sin embargo sí se imponen, por descontado, no sólo a hoteles sino también a alojamientos turísticos. ¿Se trataría esta aceptación de estándares diferenciados de lo que podríamos considerar una “competencia desleal”? Muy probablemente lo sería. Ahora bien, y en cualquier caso, se trataría de una evolución del mercado que, como no interesa socialmente, debería ser regulada de modo no incentivador incluso en caso de que pensáramos que es un caso de competencia no problemático. A este factor hemos de añadir otro, no menor, que es el referido a las indudables molestias que la concentración de actividades de alojamiento turístico de corta duración, y destinadas a perfiles de turistas que aportan poco valor añadido, supone para los vecinos. Molestias que se multiplican, lógicamente, tanto más la concentración de este tipo de actividades se incrementa. Algunos barrios de muchas ciudades europeas sufren ya este problema, y en España ciudades como Barcelona, Palma o Valencia son ejemplos de entornos donde la tensión es notable a día de hoy y los conflictos se multiplican. Por último, hay que señalar que las posibilidades de rentabilización que permite el alojamiento colaborativo de corta duración, debido a la misma enorme eficiencia de las plataformas de intermediación digital, son tan desproporcionadamente elevadas que desincentivan que las viviendas en ciertas zonas de alta demanda turísitca se destinen a otros usos habitacionales. Esto recrudece, a su vez, algunos de los problemas ya señalados, como el de la concentración de estas viviendas y los conflictos a causa de las molestias, alentando además a los propietarios de estas zonas a mudarse a lugares más tranquilos… y dedicar sus viviendas a estos lucrativos negocios. Lo cual no es probablemente bueno. Pero es que, además, de ello se derivan incrementos en los precios del alquiler residencial que han llevado ya a muchas ciudades norteamericanas y europeas a tomar medidas restrictivas para paliar el fenómeno.

En este contexto, sería de esperar algún tipo de actuación por parte de las autoridades autonómicas y locales valencianas, pero de momento no se detecta estrategia alguna mercedora de ese nombre. Las reacciones son poco coordinadas, adolecen de una manifiesta falta de planificación estratégica conjunta, son las más de las veces incoherentes y, además, por todos estos defectos, están encontrando problemas jurídicos para ser implantadas.. Hace falta, sencillamente, una estrategia propia que trate de ordenar el fenómeno y esta transición a otro modelo de rentabilización económica en el sector.

A la luz de lo aquí señalado, parece razonable, como línea de principio, tratar desincentivar estas actividades por la vía de obligarlas a internalizar algunos de los costes que generan, cuando no todos, y convertirlas, de este modo, no sólo en económicamente menos rentables sino en socialmente sostenibles. Una opción bastante evidente para ello parece que debiera ser homologar las exigencias jurídicas y de calidad de los alojamientos así ofrecidos a los turísticos, algo que ya ha empezado a hacerse pero sin una estrategia clara y decidida. Sin embargo, actuar en esa línea únicamente, a la vista está, no es suficiente. Como suele decirse, es complicado eso de poner vallas al campo. Urge por ello una reflexión sobre la forma y finalidad última de establecer restricciones adicionales, como algunas de las que ya son habituales en otros países. Algunas de las más usuales son:

  • restricciones cuantitativas, como impedir el empleo de una vivienda para estos usos durante más de un determinado número de días al año (por ejemplo, así lo hace San Francisco, incluso siendo la patria de AirBnB) o imponer unos días de estancia mínima para minimizar molestias y elminar presión sobre los vecinos (como también hace Nueva York);
  • obligación de contar con el permiso de los vecinos de aquellos inmuebles dedicados a estas actividades (como ocurre en Amsterdam), lo que reduce sin duda riesgos de molestias vecinales e introduce, además, una dificultad evidente para realizar la actividad que la hace menos frecuente y más dispersa;
  • prohibiciones de la actividad en ciertas zonas (por ejemplo, es la solución de Berlín) o llevando la zonificación a la determinación de que esta actividad sólo puede realizarse, además, en inmuebles donde puedan desarrollarse actividades terciarias (minimizando las molestias y equiparando esta actividad a un negocio; como trató de hacer el ayuntamiento de Valencia hasta que los tribunales se lo impidieron o está empezando a desarollar la propuesta de reforma legal de las Islas Baleares).

Como puede verse, la búsqueda de soluciones de todo tipo, algunas muy imaginativas, para tartar de encontrar una mejor regulación de este período de transición es intensa en los países de nuestro entorno. Llama por ello doblamente la atención la falta de impulso en un territorio como el nuestro, donde los problemas que plantea el alojamiento colaborativo son particularmente intensos… e importantes para nuestra economía. A modo de modesta propuesta que se avanza en sus grandes líneas aquí, podría ser razonable una regulación que, por un lado, y dados los mayores efectos perjudiciales de la actividad cuando se desarrolla con estos perfiles –y su cuestionable catalogación ética como “colaborativa”-, estableciera muchas restricciones para esta actividad cuando es claramente “empresarial” o “pseudoempresarial” (esto es, cuando se realiza con inmuebles dedicados excluisvamente a la misma), forzando a que en estos casos se unan para la realización de la misma tanto las exigencias de calidad equivalentes a las que han de cumplir los servicios hosteleros o de apartamentos tradicionales como, y a su vez, prohibiendo por zonas la actividad y exigiendo que se desarrollen sólo en inmuebles para uso terciario. Esto es, convirtiendo en perfecamente equivalente la actividad, en Derecho, a lo que ya es en la práctica: una actividad empresarial pura y dura, se comercialice por el canal que se comercialice. Para el resto de casos, esto es para inmuebles que sólo ocasionalmente se destinan a estos usos, en cambio, podría ser adoptada con carácter experimental y tentativo una regulación más permisiva en materia de zonificación si se combinara con algunas de las restricciones cuantitativas habituales en otros países (por ejemplo, no más de 45 días anuales o 90 días en zonas costeras; quizás con el establecimiento adicional de períodos de estancia mínima cuando se considere necesario, cuestión en la que habría de permitirse un margen de apreciación municipal importante). Con el tiempo habríamos de analizar si estas medidas están provocando los efectos deseados, si son suficientes, si han de ser modificadas enmendadas. Es siempre una buena idea, especialmente en estas materias donde la sociedad está experimentando transformaciones aún lejos de estar totalmente asentadas, experimentar con regulaciones que busquen combinar diversas soluciones y evaluar sus efectos. Por supuesto, caso de que no funcionaran correctamente, no debiéramos tener miedo alguno a cambiarlas. Pero, por esa misma razón, tampoco habríamos de exhibir la prevención que mostramos hasta el momento a regular.

Los problemas que genera el alojaminto colaborativo y la disrupción que está provocando en nuestra economía no son, sin embargo, los únicos. Y tampoco son los únicos que afectan a nuestra economía, tanto en presente como en cuanto a sus perspectivas de evolución. Pensemos en el otro ámbito estrella en materia de maduración de la “economía colaborativa” –y con la maduración, por descontado, se ha producido la llegada de empresas con vocación claramente orientada al beneficio-: el transporte. En materia de transporte la irrupción de Uber y otras plataformas equivalentes, que parece inminente en la Comunitat Valenciana tras la ampliación por sentencia judicial de las licencias VTC disponibles, está llamada a suponer nuevos trastornos y disrupciones. Contamos, sin embargo, con una ventaja para afrontar la situación en nuestro entorno: no es el primer sitio en que ocurre y además ya contamos con una serie de soluciones que se han ido decatando en otros países y ciudades que permiten intuir por dónde puede ir la solución más equilibrada y eficiente. Llama la atención, a estos efectos, la escasa atención que ha prestado a este fenómeno la nueva ley del taxi tramitada en les Corts valencianes. Una ley que, en línea con la que también es la situación en el transporte interurbano de pasajeros por carretera -en autobús-, regula estas actividades, cada vez más esenciales en las economías modernas, de forma llamativamente tradicional (por no decir directamente “antigua”) y poco atenta a las novedades que, tanto en lo tecnológico como en lo jurídico, se están produciendo ya en Europa. Haría falta una aproximación completa a las necesidades de movilidad y urge para ello entender que las exigencias de servicio público que todavía se imponen son muchas veces muy razonables, a la hora de reglar cómo y en qué condiciones se ha de prestar el servicio, pero tienen cada vez menos sentido si se trata de restringir la competencia y el número de actores potenciales en el mercado. La Comunitat Valenciana haría bien en replantearse esta situación, y hacerlo teniendo en cuenta todas las formas de movilidad en su conjunto y los recursos públicos que se destinan a las mismas, y hacerlo además cuanto antes. Las posibilidades de dinamización económica y de liberación de recursos que podrían derivarse de una buena regulación en esta materia no son pocas. Cuestión distinta, y obvia por lo demás, es que ello habría de hacerse regulando, en todo caso, tanto las obligaciones fiscales como de seguridad social, como de calidad del servicio y de derechos de los usuarios de estos servicios, y siempre de manera tan exigente como cuando las prestaciones se realizan empleando otros canales. Se trata, sin embargo, de problemas objetivamente diferentes. Una cosa es que haya que garantizar todas estas cuestiones, lo que es perfectamente posible por medio de una regulación adecuada, y otra bien diferente –y absurda- que se considere que la mejor manera de evitar posibles riesgos sea no regular o directamente prohibir que determinadas actividades se lleven a cabo por medio de las plataformas y a partir de las dinámicas de tipo económico que las hacen a día de hoy más eficientes. Reflexión, por lo demás, que no es válida sólo para el alojamiento o el transporte sino que habría de extenderse a todas las actividades donde detectemos una suficiente maduración de las actividades que damos en llamar de “economía colaborativa”.

No se entiende, en definitiva, la manifiesta reticencia de nuestras Administraciones públicas (y de nuestro legislador) a afrontar los retos que las posibilidades tecnológicas plantean a día de hoy –permitiendo una gestión del servicio muy eficiente por medio de la participación de agentes privados y de tecnologías cada vez mejores que incrementan espectacularmente la eficiencia de los intercambios-. Una pereza regulatoria que, a la postre, lo único que está provocando es que no se adopten medidas que podrían audar a asegurar una transición ordenada a un nuevo entorno que, por lo demás, tarde o temprando, nadie duda ya a estas alturas que se ordenará en todos estos sectores a partir de la inciativa privada en libre competencia en la que el papel de estas plataformas digitales será muy importante y donde las micro-actividades -por ocasionales o por nimias material y económicamente- adquirirán un protagonismo inusitadamente importante. Esta nueva situación ha de ser debidamente regulada, como por lo demás con toda normalidad ya lo está la actividad económica en otros sectores, por los poderes públicos. No hay que tener miedo a relajar exigencias que son excesivas para las micro-actividades y que, de otro modo, quedarían al margen de la legalidad, con perjuicios tanto para los actores –problemas de seguridad jurídica- como para el interés general –que perdería cotizaciones e impuestos asociadas a las mismas- si se las fuerza a seguir en la alegalidad por la incorrecta adaptación de las normas a sus características. Por lo demás, si la Comunitat Valenciana no actúa decididamente en esta dirección en las materias de su competencia, lo acabará haciendo el Estado o al propia Unión Europea. Mejor actuar cuanto antes, ganar en eficiencia y garantizar una transición ordenada, en la medida en que esté en nuestras manos. Nos hace falta, pues, una estrategia valenciana para la regulación de la economía colaborativa que sea cuidadosa y a la vez vele por canalizar sus ventajas. Pongámonos manos a la obra.

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A estudiar todas estas cosas, en los próximos años, nos vamos a dedicar desde el Grup d’investigació REGULATION GIUV2015-233 que conformamos un grupo de profesores de la Universitat de València gracias a una proyecto de investigación del Plan Nacional de I+D+i del Gobierno de España que tenemos concedido para trabajar hasta 2019. En este blog iré aprovechando para subir información o reflexiones al hilo de la evolución de los trabajos que vayamos haciendo. Una primera aproximación general al fenómeno en términos generales ya la publiqué en este mismo blog hace unas semanas.



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