La reforma constitucional será enjuague o no será

No hace mucho tiempo, menos de dos años hará, escribía yo una cosita por aquí a partir de una reflexión en un seminario sobre qué convenía hacer con nuestra Constitución. ¿Ruptura? ¿Reforma? ^[1]Argumentaba por entonces uno, con cándida ingenuidad, que las elementos básicos del consenso constitucional siguen siendo compartidos por la mayor parte de la población y que, en consecuencia, no pasaba nada por aprovecharlos y a partir de ahí tratar de modificar en nuestra norma básica sólo aquello que sí pueda ser mejorable (que es bastante) y añadir además las cosas nuevas que consideráramos convenientes (que también pueden meterse muchas y muy chulas). ¡Angelito! ¡Bendita ingenuidad! 23 meses después leo lo que escribía entonces y me doy cuanta de hasta qué punto, y como yo muchos españoles, nos estamos «catalanizando» a marchas forzadas en la visión que tenemos de nuestro marco, nunca mejor dicho, jurídico. Porque nuestro sistema es, sencillamente, y en lo sustancial, inmodificable a pesar de que haya mayorías muy grandes que lo deseen. Por esa misma razón, del mismo modo que los catalanes partidarios de otro «encaje» en España se han ido cansando y yéndose a la ruptura y al independentismo al descubrir, sencillamente, que no hay manera de hacer lo que se les dice desde España que habrían de hacer (ya se sabe, eso de «proponed un cambio de encaje siguiendo las reglas y lograd así, dentro de la Constitución, lo que pretendéis») porque se exigen unas mayorías y unos consensos imposibles de lograr para cambiar un marco que, además, se interpreta de una manera cada vez más rígida ^[2]; cada vez más españoles empezamos a ser conscientes de que sólo hay una posible reforma de la Constitución española que tenga sentido a día de hoy: la de su mismo procedimiento de reforma. Sólo una vez lograda ésta, nos ponemos a hablar, si eso, de las demás. Mientras tanto, es que no vale la pena porque la sensación que uno tiene es que todos los esfuerzos estarían condenados a ser baldíos. Quizás, de hecho, sea precisamente esto lo que explica que, a la hora de la verdad, y varios años después de iniciada la crisis de legitimidad de nuestro sistema ^[3], tampoco haya aparecido en la escena política una sola propuesta de reforma concreta por parte de partido alguno digna de ese nombre, con cara y ojos. Los políticos españoles pueden tener muchos defectos, pero tontos no son y sin duda no tienen demasiadas ganas de perder el tiempo.

Mi error en el comentario de hace 2 años partía de basar la posible reforma constitucional únicamente en términos de contenido político y normativo de la Constitución y discutir sobre si éste era o no satisfactorio ^[1], como si eso fuera lo relevante en estos casos. Y no lo es. O no lo es sólo (y además, puede que ni siquiera lo sea forma esencial). Porque en primer lugar, para cambiar algo, hay que ver qué régimen de mayorías posibilita ese cambio. Y, en el modelo CE78, sólo las mayorías absolutísimas los permiten. En ausencia de ellas, y aunque una gran mayoría social desee modificar ciertas reglas, no hay manera. Y así, claro, no se puede. Teóricamente, claro, se supone que sí se podría. ¡Ahí están las reglas, úsalas! Pero en la práctica, ya tal. Por ello la discusión entre reforma y ruptura, como ya pasa en Cataluña con su «encaje» hace tiempo, ha de incorporar necesariamente este elemento: su factibilidad. Del análisis que sobre la misma hagamos acabarán dependiendo muchas estrategias políticas e incluso la decisión de iniciar o no el esfuerzo de recabar aliados para una reforma. A mayor rigidez de las reglas que nos dicen cómo lograr esa transformación, y si éstas dificultan mucho un cambio que es querido por mayorías amplias y expresadas reiteradamente en el tiempo, cada vez más parte de la población optará, simplemente, por hacer borrón y cuenta nueva. Sea con un proceso independentista como en Cataluña, sea con una ruptura constitucional como pinta que nos acabará pasando en España o Resto-España (como prefieran llamar a la cosa, y dependiendo de cómo de optimistas o pesimistas sean con el asunto catalán) si las cosas no se arreglan. Es gracioso que aparezcan tantos analistas pro-establishment últimamente, sobre todo a cuenta del tema catalán, criticando lo que ellos consideran una «paradoja»: que cueste menos, en votos y consensos, la ruptura que la reforma. Pero es que eso no es prueba de que quienes abogan por la ruptura/independencia sean chungos o hagan trampas, sino de que la anomalía está en el sistema que ellos están defendiendo y que obligan a los demás a emplear, que está mal diseñado e incentiva romper por lo sano, a pesar de los enormes riesgos que ello tiene (pensemos en el ejemplo de la independencia), cuando no permite maniobrar con cierta flexibilidad dentro del mismo. En definitiva, esto que critican quienes defienden el modelo actual, ¡es simplemente lo que pasa cuando tienes tan mal regulada la reforma que haces que sea menos «costosa» una ruptura constitucional por lo sano o, en su caso, incluso un proceso independentista, al no dejar otras salidas viables!

Vamos a un ejemplo práctico, empleando los divertidos resultados electorales de ayer ^[4] (por lo demás, muy propios de cualquier democracia representativa normal y nada sorprendentes, a pesar del drama que hay montado en nuestros queridos medios de comunicación desde ayer a las diez de la noche, cuando ya pareció claro que no emergería mayoría clara fácil de articular -o fácil de articular sin contar con «los malvados independentistas traidores a la patria»-). No es un caso real, pues aquí nadie ha planteado en serio de momento reforma alguna, ni la ha negociado, ni ha tratado de pactarla con otros grupos. Está el caso de cultivo, quizás, pero nada más. Puede que, precisamente, por esa rigidez, pero en el fondo eso da igual. De modo que esto es un planteamiento meramente hipotético, pero los resultados de ayer permiten imaginar cómo podría ser el terreno de juego, incluso con esos mismos actores, si la actual oposición fuera algo más cruyffista y jugara de vez en cuando un poquito al ataque. En todo caso, nos sirven para plantear los problemas hipotéticos que nuestro sistema puede plantear.

Imaginemos pues un país donde un partido con un 30% de los votos, como por poner un caso parece que de momento es aquí el PP, se niega a toda reforma constitucional, ya sea de las partes referidas al sistema electoral, ya de cualquier otro tema más o menos institucional de cierta importancia (por mencionar previsiones que no están dentro del procedimiento agravado de reforma, reservado a derechos fundamentales, chorradas varias sobre la Patria y la Cuestión Intocable por excelencia: la dinastía borbónica y sus tejemanejes económicos desde la Jefatura del estado). Mientras tanto, en cambio, el resto de partidos sí quiere cambiar algunas cosillas e incluso tienen líneas semejantes sobre cómo podrían hacerlo a partir de las cuales podrían llegar a acuerdos. Y no, aunque no estemos ni de lejos de momento ahí, tampoco el ejemplo es totalmente absurdo. No es descabellado en un panorama parecido al español que algo así ocurra, pues el PSOE ha tonteado con aceptar contemplar algunas de las opciones que, por lo demás, se vienen planteando desde ya hace tiempo para tratar de mejorar nuestro sistema electoral en la línea de lo que defienden Podemos o Ciudadanos y así eliminar algunas de sus disfunciones (aquí mis propuesta al respecto de hace una década, no pensando en cambios constitucionales sino legales ^[5]). Y quien dice reforma constitucional del sistema electoral dice también, por ejemplo, reforma de la financiación autonómica ^[6] (donde hay cierto consenso en estos partidos respecto a la necesidad de un mejor reparto mientras el PP parece más cómodo con el mismo) o del modelo de distribución del poder territorial ^[7] (todos ellos hablan de diversos grados de «federalización» que habría que concretar muy mucho, pero que permiten al menos cierto punto de partida común). Estamos ante cuestiones, todas ellas, que se pueden reformar vía artículo 167 CE. Esto es, por medio del sistema de reforma «fácil» que ya se ha empleado dos veces, por exigencias de la integración europea, la última de las cuales, la del 135 CE ^[8], demostró como ninguna otra experiencia cuán sencillo es emplear el sistema cuando el cambio no es tanto una reforma pura sino más bien un enjuague constitucional: pactado desde arriba, por dos partidos hegemónicos, sin debate público, ni apenas parlamentario, en agosto y por la vía rápida. Todo perfecto. Pero si hay que reformar en serio algo, con debate, para cambiar cosas, sobre temas relevantes, y aunque se cuente con mucho apoyo social… sin el de uno de los dos partidos tradicionalmente hegemónicos o, por seguir con el ejemplo hipotético usando los resultados del ayer, necesariamente del PP… la Constitución deja bien clar ^[9]o que no habrá manera:

Artículo 167 CE ^[9]. 1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.
2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.
3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

Resumiendo todo mucho, hacen falta 3/5 de los diputados y mayoría absoluta en el Senado como mínimo. Con 2/5 (117 diputados, que el PP tiene en esta legislatura) o mayoría absoluta en el Senado (que también tiene), puedes bloquear todo lo que quieras. Y ya está. Nada puede hacerse sin ti. Punto. Da igual cómo de amplio sea el consenso. O es una práctica unanimidad, uno de esos «consensos» de la Transición (a pesar de que la Constitución española del 78, por supuesto, no requirió de esas mayorías amplísimas para ser aprobada) que tanto se invoca siempre, o no se juega. Ni siquiera hay opción de que, aprobado por mayoría de las cámaras, caso de no lograrse las exigidas mayorías cualificadas, se pase a votar en referéndum, por ejemplo, y que decida la gente. Nada. Simplemente, o se tienen esos mínimos o no se juega. Y recordemos, además, que esto es el procedimiento «sencillo» de reforma constitucional. Muy fácil para los enjuagues rápidos desde arriba, pero imposible para reformas de calado que no cuenten con el apoyo de los partidos hegemónicos del régimen y deban construirse desde abajo y con mucha discusión pública y debate político. Sin los grandes partidos, sin uno de ellos al menos (curiosamente, y luego veremos por qué, uno muy concreto), sencillamente, no se puede jugar aunque haya amplias mayorías en otro sentido.

Mención especial merece recordar, además, que la capacidad de bloqueo del Senado se limita a disponer en esa cámara de una mera mayoría absoluta, y ello por mucho que en el Congreso pueda haber mayorías amplísimas a favor de la medida. Es decir, que por mor del maravilloso sistema electoral del Senado, que prima a la España que prima (conservadora, rural y castellana, básicamente), se pueden producir anomalías democráticas enormes. Se deja así todo atado y bien atado hasta el punto de que, si volvemos por ejemplo a los resultados de ayer ^[10] y planteamos una hipotética pretensión de reforma con esa situación, sería posible que una fuerza con un mero 30% de los votos tuviera una mayoría absoluta comodísima en esa cámara y pudiera bloquear cualquier intento de cambio simplemente porque, como le ocurre al PP, es un partido con mucha mayor implantación en ciertas zonas de España.

Parece sencillo entender que con este modelo de bloqueo es complicadísimo reformar la Constitución. No sé si vale la pena, además, recordar las normas aún más extremas y el rutilante papel del Senado, por ejemplo y para más inri, en la reforma agravada. Pero allá va:

Artículo 168 CE. ^[9] 1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Titulo preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.
2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.
3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.

Es decir, que el bloqueo aquí lo tienes ya garantizado, simplemente, con un tercio de senadores. Nada que ataña a la Monarquía, por ejemplo, puede cambiarse sin la aquiescencia de ciertas partes del país, por mucho que ni mucho menos sean poblacionalmente las más importantes. Son, simplemente, las que mandaban durante el tiempo previo a la Constitución y suministraron las elites que la redactaron, siempre desde arriba, muy preocupadas en preservar su poder y en tener en su mano los mecanismos constitucionales para que no se desmadrara la cosa. Como ha sido el caso, de hecho, a lo largo de estos 40 años, donde este sistema de consensos amplísimos y bloqueo de las reformas ha funcionado como un reloj, favorecido por la ausencia de cualquier pretensión seria de cambio pero, a su vez, alimentando la inexistencia de estas pretensiones con las enormes dificultades que impone la tarea de acometerlas y tener éxito en esas aspiraciones.

En definitiva, y como decía al principio, los españoles estamos empezando a descubrir (aún no en concreto, pero vamos viendo la posibilidad) lo que es «ser catalán». Y por ello me refiero a ese sentido de «ser catalán» consistente en poder formar parte de una mayoría muy sólida y articulada que quiere ciertos cambios y mejoras pero que ve, una y otra vez, cómo ciertas minorías que representan a los valores conservadores y del statu quo, a los poderes económicos tradicionales y a las generaciones que redactaron reglas hace varias décadas, pueden imponer sus soluciones sin problemas si así es su voluntad y aunque esa posición sea ya a estas alturas muy minoritaria. En tales condiciones, los españoles empezamos a descubrir cosas divertidas. Como, por ejemplo, para qué servía el Senado, ese órgano que pensábamos que en realidad no cumplía función alguna positiva pero tampoco ninguna mala más allá de servir de aparcamiento -caro- de políticos en retirada, y que a la postre es un instrumento de blindaje del reparto de poder territorial y económico y de instituciones como la Monarquía. O descubrimos cosas como que hemos de empezar a asimilar y ver con ejemplos (¡por primera vez!) por qué el sistema electoral, diseñado por la UCD en tiempos preconstitucionales, es como es y no hay interés alguno en cambiarlo. Un diseño muy inteligente para lograr, sobre todo con el Senado y a partir de algunas cosas como la circunscripción provincial, fijar ciertas estructuras de poder con independencia de la evolución social y democrática del país. Es decir, algo llamado a ser altamente disfuncional en ocasiones (que afortunadamente todavía no hemos visto) pero que se conserva así con un objetivo muy claro: favorecer el bloqueo, con todos los riesgos que ello tiene como este tapón acabe siendo demasiado fuerte impidiendo la emergencia de cambios muy queridos socialmente.

Asimismo me parece muy interesante, en un sentido contrario, que gracias a todo eso estamos también descubriendo que la reforma constitucional sólo es posible a día de hoy en ciertas coordenadas, a saber, un mega-pacto entre PP y PSOE al que, en su caso, podría unirse alguien más (pero vamos, que esto es casi siempre prescindible, eh, si quieren, bien, si no, tant pis)  y que para eso justamente está diseñado, y bastante bien, el sistema. Es una constatación interesante, en la medida en que permitía intuir qué reformas sí serían, en cambio, posibles aunque ahora no las tenga nadie en mente. ¿O pensaba alguien a principios de 2011 que se iba a acabar el año con una reforma constitucional del art. 135 CE? Nuestro sistema, por estas razone, sólo admite fácilmente cierto tipo de reformas constitucionales: las más bien inanes, fruto de consensos amplísimos impulsados por el poder y condenadas por ello a tener muy poco o nulo contenido por su vocación aconflictiva (es decir, apolítica). Pero, por otro lado, hace tan fáciles estos enjuagues que hasta cierto punto los incentiva en ciertos casos como válvula de escape de seguridad del sistema. En parte, por ejemplo, es lo que pasó con la reforma del 135 CE. Lo cual da pistas sobre cosas que podrían pasar aunque no las tengamos ahora en el radar. Este tipo de reformas, por ejemplo, podrían ser perfectamente posibles y empleadas como «lavado de cara» regeneracionista en una hipótesis de Gran Coalición a la que se vieran obligados PP y PSOE ante resultados como los de ayer, donde este último partido las lograría introducir a cambio de apoyar al PP para poder así justificar ante su electorado y la opinión pública su participación en un pacto así. Ahora bien, en tales contextos, por definición, los contenidos de una reforma así, inevitablemente, serían lampedusianos, gatopardescos y letizios. Como no puede ser de otro modo con un modelo diseñado para garantizar la viabilidad de los enjuagues pero con la función expresa de dificultar la posibilidad de las reformas efectivas.

El problema que tienen estos modelos es que, como hemos visto en España, funcionan bien cuando el barco parece navegar en zonas de calma y el corralito cultural, político, mediático e institucional, así como los vientos, acompañan. Pero en cuanto vienen oleajes algo más fuertes y no digamos tempestades, las miserias quedan al aire y se detecta la nula maniobrabilidad del paquebote. No es de extrañar, por esta razón, que cada vez más gente asuma que, por mucho que el contenido de la CE1978 sea compartible en su mayor parte e incluso muy meritorio no pocas veces (y que sus efectos han sido generalmente positivos para el país), su reforma no tiene ningún sentido. No por nada, sino por imposible. Y eso por pequeña y nimia y compartida por muchos que pueda ser la reforma concreta propuesta, caso de que no haya práctica unanimidad del establishment. De hecho, cuatro décadas de Constitución demuestran que su rigidez es una anomalía absoluta en el entorno comparado. Por algo será. Y esa situación provoca que quienes quieran cambiar algo se vean cada vez más claramente abocados a afrontar no una reforma sino directamente un proceso constituyente de ruptura. Sencillamente porque, si no, no hay nada que hacer. Sencillamente porque, si no, con el procedimiento de reforma actual, ganan siempre, sistemáticamente, las minorías conservadoras beneficiadas por el statu quo… aunque estén en franca minoría. Sencillamente porque las mayorías sociales, cuando sean suficientes y estables, se acabarán buscando la vida (nos acabaremos buscando la vida, quizás) por otra parte. Es lo que hay. Es a lo que nos condena la incapacidad de la Constitución de 1978 para prever un sistema flexible y democráticamente dúctil que garantice la adaptabilidad del texto constitucional a las necesidades sociales (y por ello lo primero que habría que hacer es cambiar a no mucho tardar los artículos 167 y 168 de la Constitución). Es, también, una pena.