La STC 218/2015 que recientemente ha dictado el Tribunal Constitucional [1] sobre problemas adicionales derivados con la valoración del suelo rural, y que anula parte de las normas en la materia, es sin duda muy interesante. Lo es, sobre todo, porque se añade a la parcial anulación del sistema de valoraciones que, aunque levísima, ya indicó en su día la STC 141/2014 que el Tribunal no las tenía todas consigo con el sistema de la ley [2]. Hay varias cuestiones en torno a este tema que resultan interesantes, a mi juicio, y que obligan a revisar, de nuevo, una de las pretensiones centrales de la Ley de Suelo de 2007 (y el texto refundido que le siguió en 2008), de la época ZP, que pretendía modernizar la gestión urbanística española y contener la especulación [3] pero que en esto de la valoración del suelo rural no anduvo demasiado fina (más referencias a trabajos sobre la norma, centrados en gran parte en esta cuestión, aquí [4]).
En primer lugar, el activismo de un TSJ, el de Castilla la Mancha, que está trabajando mucho y bien por medio de cuestiones de inconstitucionalidad muy bien planteadas técnicamente y logrando con ello que el Tribunal Constitucional vaya más allá de lo que en su momento, en su sentencia inicial, fue. No merece la pena, por no alargarme, más que dejar apuntada esta cuestión, pero resulta interesante que este mecanismo de control, si está bien empleado, pueda dar más fruto que el control abstracto de inconstitucionalidad, en la línea de lo que el otro día nos explicaba Fran Caamaño en una interesantísima sesión del Seminari de la Facultat de Dret de València [5] (y que ha publicado en una versión sintetizada de esta idea aquí [6]).
En segundo lugar, la cuestión de fondo y más importante que suscita la sentencia nos retrotrae al problema esencial despejado a córner de mala manera por la STC 141/2014, esto es, si el principio de indemnidad en las expropiaciones ha de respetar la totalidad del valor de mercado de un bien que la Administración en un momento dado dedica expropiarte para integrarlo en un proceso de acción pública en beneficio de todos, sirviendo al interés general. A este respecto tuve ocasión de pronunciarme largo y tendido en una ponencia en un congreso de la Asociación de Profesores de Derecho Administrativo [7], por lo que no tiene mucho sentido que reitere aquí por extenso los argumentos que daba en ese trabajo, dado que además se puede consultar on-line tanto aquí [8]como en la web del congreso [9], pero sí sintetizo las conclusiones a las que llegaba en ese trabajo, en línea con lo que luego publicaría en un artículo en la REDA sobre la valoración del suelo rural y las expectativas que pueda incorporar el mismo [10]: Básicamente, y en mi opinión, la garantía indemnizatoria que contiene el art. 33 CE en casos de expropiación forzosa, interpretada de forma garantista y acorde con la jurisprudencia del TEDH, no sería acorde con un sistema de valoración del suelo rural que contiene, a mi juicio, dos elementos muy perversos. El primero, la asunción de que la valoración del suelo no tiene por qué estar ligado necesariamente al precio de mercado sino que sería posible llegar a un precio «justo» (justiprecio) y respetuoso con el principio de indemnidad a partir de una valoración que tuviera en cuenta otros criterios (en concreto, la ley pretende capitalizar ciertos rendimientos, vincularlos al precio de la deuda pública y completar la cosa con un lacito y una interpretación administrativa de ciertos «correctivos» por localización). El segundo, que es razonable introducir este tipo de criterios con la explícita voluntad de eliminar de la indemnización ciertas «expectativas» que se tachan de especulativas (y por eso no serían «justas» aunque el mercado sí las recogiera en su valoración de ese bien) a la vez que, sin embargo, y de manera sorprendente e incoherente, el propio legislador y el propio sistema considera perfectamente normal y razonable que todas estas expectativas sean patrimonializadas sustancialmente por el propietario del suelo si en lugar de una expropiación, por ejemplo, lo que se produce es una transformación urbanística.
La primera de las objeciones a que me refería es que a mi juicio el TC lleva demasiado lejos las consecuencias de emplear la puerta que es cierto que sí abre el TEDH al consentir que no siempre y mecánicamente la valoración expropiatoria se corresponda con el valor de mercado del bien. Aprovechando que el TEDH es flexible y da algo de manga ancha, el legislador español se pone a «ponderar» ciertos valores constitucionales y llega a la conclusión de que la lucha contra la especulación justifica no ya un cierto margen sino directamente apelar a otros mecanismos de valoración que metodológicamente hacen caso omiso del mercado (aunque luego reintroduzca por la ventana ciertos elementos que pretende expulsar por la puerta con eso de la localización). Criterio, por cierto, que tan absurdo es o puede ser limitando justiprecios como elevándolos disparatadamente (y más en un contexto como el actual, de crisis), a pesar de lo que el legislador pensaba (algo que señaló certera y tempranamente Josep Ortiz [11]). Pero criterio que, sobre todo, es incompatible con un Estado liberal que entienda ciertos derechos de manera ortodoxa. Porque una cosa es que el derecho de propiedad se subordine, y bien está, al interés general, y otra aceptar con naturalidad que el derecho de propiedad de ciertos ciudadanos «a los que les ha tocado la china» deba padecer un mayor sacrificio puntual en beneficio del bienestar común y a partir de decisiones administrativas por definición discrecionales (y esto nada tiene que ver con la muy sensata crítica a doctrinas que lo que hacían era valorar, artificialmente, ciertos terrenos por mucho más de lo que era su valor de mercado [12], contra las que sí tiene todo el sentido reaccionar). En el trabajo ya mencionado estudiaba y citaba, de hecho, cómo las razones que los adalides de una visión más autoritaria del Estado durante el franquismo daban sobre la posibilidad de sacrificar derechos de ciertas personas concretas en aras al bien común y su visión de la propiedad privada como sometida en todo caso al riesgo de ser tomada por la administración en aras al interés general cuadraban exactamente con las razones aportadas por la moderna doctrina que justificaba estas medidas, eso sí, ahora para luchar contra la «especulación». Pero contra la especulación, en su caso, se lucha con medida fiscales o de desincentivo de ciertas actividades, no poniendo todo el ordenamiento jurídico a su servicio para luego, a la postre, dar a la Administración la posibilidad, supuestamente sanadora, de expropiar a su gusto a precio inferior al de mercado sólo a ciertos ciudadanos. No tiene, sencillamente, sentido. Y no es presentable en un Estado democrático de Derecho. Menos aún si, además, la regla general en nuestro Derecho es, como se explica y demuestra en el trabajo, en línea con la segunda objeción de fondo a la doctrina del TC ya avanzada, la de aceptar sin problemas esas patrimonializaciones especulativas con toda normalidad como regla general. Lo cual sí llama la atención y parece radicalmente incompatible con la lucha contra al especulación. ¿Se quiere eliminar este problema? Córtese o modérese mucho fiscalmente la posibilidad de patrimonialización urbanística de estas expectativas y se liquidará no sólo ese problema sino, inmediatamente, el del precio de mercado de esos mismos bienes a efectos expropiatorios, pues éste bajará inmediatamente.
Pues bien, en la citada STC 141/2014 el TC avaló sustancialmente la constitucionalidad de la ley del suelo 8/2007 y su texto refundido de 2008 [2], así como su sistema de valoraciones, en una sentencia donde fue ponente Valdés Dal-Ré. Tras reiterar su doctrina de que por mucho que la competencia en esta materia sea autonómica se permite al Estado no poca interferencia y zanjar alguna que otra cuestión menor, el Tribunal se enfrenta a los problemas en relación con la valoración del suelo y da por buena las razones de la ley, que, con el fin de evitar «tensiones especulativas», opta por pasar olímpicamente del principio de indemnidad entendido de forma rigurosa. Dirá el Tribunal que la valoración se ha de llevar a cabo «conforme a „lo que hay‟ y no a lo que „dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto‟”. Pero como el mercado, maligno como es, se empeña en sí tener en cuenta lo que pueda haber en un futuro, sea más o menos incierto, pues hay que pasar de lo que sea el valor de mercado del bien y buscar un método que se pretende «objetivo». El método elegido, la «capitalización de rentas», le parece bien al TC, que se pone a ponderar y a decir que bueno, que no está mal (no esperen mucha más enjundia jurídica en el razonamiento, es lo que hay). Pero ojo, porque en un requiebro magnífico, el TC no acaba de ver lo de que se pueda completar eso con los complementos en la valoración por proximidad y demás con los límites que permitía la LS de llegar «hasta el doble» del valor de la capitalización. Según el TC, el tope máximo fijado por la ley “no se halla justificado” y “puede resultar inadecuado para obtener en esos casos una valoración del bien ajustada a su valor real”. La sentencia es formidable en este punto, porque no dice exactamente, en consecuencia cuándo es inconstitucional el tope o no, sino que habrá que ver y que habría que compararlo con el valor de mercado e ir ponderando caso a caso, o eso parece, para ver si en cada momento aplicamos la ley o ponderemos para decidir que no, no que no está ajustado. Es decir, que podría perfectamente entenderse que directamente se carga el sistema, pero por otro lado el TC dice que no, que el sistema está bien. Porque si dice por un lado que OK a no usar el valor de mercado, pero luego te anula un inciso si eso supone que se aleja demasiado la cosa del valor de mercado y, además, habrá que ir viendo caso a caso cuándo la fórmula es constitucional o no analizando su relación efectiva en cada valoración con ese perverso valor de mercado que está empeñado en no dejarnos en paz, ¿no habría sido más sencillo recurrir sencillamente… sí, ya, lo sé, es chungo pero así es la vida, al valor de mercado? En fin, un lío. Cosas de la ponderación y de que haya que ir viendo caso a caso
La sentencia fue muy comentada en su día en los círculos de urbanistas y abogados dedicados a esto, así como otros sospechosos habituales, aunque pasó sin más pena que gloria ante la opinión. Entre que era un tema complejo y que, en el fondo, parecía que tampoco cambiaba en exceso la cosa porque se dejaba, en el fondo, todo en el aire a cada valoración, la imagen global fue que la LS había pasado el filtro y santas pascuas. A seguir con el negocio sin mucho escrutinio público, que eso gusta mucho a los juristas. Hay dinerito ahí y tal. ¡Ponderemos, que hay pleito! Pero esta ausencia de visualización de conflicto no significaba que no hubiera tensiones en el TC: conviene dejar constancia de que en varios votos particulares, tanto Juan José González Rivas en uno de ellos, como González Trevijano, Ollero y Roca en el otro, entendieron que se estaba violando la idea de garantía patrimonial y el principio de indemnidad del art. 33.3 de la Constitución, en la línea con lo que yo les explicaba arriba y trataba de justificar en mi trabajo antes enlazado. El tema no era, ni mucho menos, pacífico. La comprensión de cómo había de funcionar la garantía de indemnidad como instrumento de control constitucional no era, ni mucho menos, compartida por todos.
Estando así las cosas, y tras varias sentencias donde ha seguido este juego de toma y daca, la reciente STC 218/2015 pone otro clavo en lo que, si fuéramos coherentes, debería ser el ataúd del absurdo sistema de valoraciones de suelo rural de la LS [1]. Significativamente, claro, lo hace respecto de la indemnización a propietarios de suelo sometidos a primera urbanización. Y es que, de nuevo, no tiene sentido que se restrinjan indemnizaciones a unos propietarios cuando, en cambio, a otros se les va a dejar patrimonializar casi íntegramente la supuesta plusvalía derivada de una expectativa que, en cambio, para otros casos, el legislador se empeña en pretender eliminar. Una idea muy sencilla pero que el legislador español parece incapaz de captar. En el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, el TSJ castellano-manchego cuestiona todo el sistema de valoración establecido por el Texto Refundido para los suelos rurales sometidos a una actuación de primera urbanización, pero el tribunal no ve mayores problemas en los artículos 12 y 23. En cambio, y de nuevo en relación a lo que era el problema fundamental (y mal resuelto en ella) de la STC 141/2014, esto es, a que se establezca un método de valoración manifiestamente alejado del valor de mercado, el TC considera inconstitucional el art. 25 de la norma, para aquellos casos en que la Administración priva al propietario de participar en una transformación urbanística en la que, si se le dejara participar, podría hacerse con una importante plusvalía (algo que, como es obvio, el mercado computa cuando valora el bien). En relación con el art. 25 TRLS, se considera que es inconstitucional porque la compensación que establece (para aquellos propietarios a los que no se permite participar en la actuación de primera urbanización del suelo) queda muy alejada del valor de mercado del bien expropiado, al ser determinado por cada CCAA a partir de unos coeficientes que no tienen por qué tenerlo en cuenta y que simplemente computan el supuesto valor de participar en la operación de transformación pero no el del suelo en sí mismo, fórmula coherente con la obsesión de separar valor de suelo en términos de mercado e indemnización y que responde a la idea de que lo que se indemnizaría aquí sería una especie de derecho a participar en la operación que nada tendría que ver con la expectativa urbanística en sí misma sino con la ampliación del elenco de derechos y facultades del propietario como consecuencia de que se inicie la transformación. En fin, todo muy loco. Por eso Xiol, en su voto particular disidente, argumenta que esa facultad “no forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad que garantiza el art. 33 CE”, sino que es una atribución que el legislador concede a los propietarios, casi podría decirse que graciosamente, así que oiga, ¡ancha es Castilla!. Y es que el Tribunal, de nuevo, se encuentra dividido y más o menos los magistrados que emitieron en su día los votos particulares son los que ahora firman la sentencia y a la inversa. Así. Valdés firma con Asúa un voto particular donde se reafirma en su idea de que el valor de mercado ha de ser mera «directriz constitucional de la indemnización garantizada por el art. 33.3 CE” pero que tampoco es esencial que se guarde un estricto equilibrio con el mismo. Por su parte, González Rivas o González-Trevijano y Ollero emiten sendos votos particulares concurrentes donde estiman que el TC debió ir más allá y anular también otros preceptos de la LS.
En definitiva, que parece que la mayoría del TC ha cambiado y que, poco a poco, está rectificando la aparente, y siempre muy «ponderadísima», aceptación que la STC 141/2014 hizo del sistema de valoración de suelo rural basado en la capitalización y obsesionado con desvincularlo del valor de mercado, que nada tendría que ver con la idea constitucional de indemnidad. Tiene toda la pinta, además, de que esta dinámica irá a más.
Y es que, y es el tercer punto de interés de la Sentencia, la técnica ponderativa muestra aquí, una vez más, sus insuficiencias. Resolver, como pretendió el TC en 2014, la cuestión de si la indemnidad en nuestra Constitución obliga o no a compensar al propietario en términos de mercado o no es algo que no se puede hacer con pretensiones de estabilidad y rigor jurídico señalando que cualquier sistema es válido si «no se aleja mucho» del valor de mercado y más o menos «guarda una cierta proporción» que iremos «ponderando» para ver si, en aras a defender otros derechos y valores constitucionales, caso a caso, nos parece admisible. Un sistema así tiene muchos problemas. El primero de ellos es su escaso rigor jurídico. El segundo, las muchas sombras que presenta en términos de seguridad jurídica. Pero el tercero es que, incluso para quienes defienden la posición que en concreto, bien ponderadita, se pueda encontrar en la sentencia, tales soluciones son inestables por definición y fácilmente revocables. ¡Basta con que llegue otro Tribunal con una composición ligeramente diferente y te «repondere» un poquito la cosa! Que es, sencillamente, lo que parece que está pasando ahora, en materia de valoración de suelo rural, con nuestro Tribunal Constitucional.
Comments Disabled To "El Tribunal Constitucional se sigue liando con la valoración del suelo"
#1 Comment By Luis Arroyo On 3 diciembre 2015 @ 11:10 pm
Andrés, como siempre te digo, cuando unos y otros hablamos de ponderación parece que hablamos de la noche y del día. Quizás deberíamos ponernos de acuerdo primero en qué es eso de ponderar y a lo mejor luego nuestras opiniones no estarían tan alejadas.
#2 Comment By Andrés Boix Palop On 4 diciembre 2015 @ 12:29 am
Bueno, no soy yo. Es el TC el ehe dice que hay que ‘ponderar’ si la indemnidad ha de ser respetada o no según los casos y el que manda que analicemos la regla de valoración de la LS caso a caso y dice que ya iremos viendo… O el que se pone a ‘ponderar’ lo de la objeción de conciencia y la píldora del día después y los preservativos. Y, la verdad, me parece inevitable que, una vez abierta la espita, las cosas vayan por este camino.
#3 Comment By JVF On 4 diciembre 2015 @ 3:10 pm
Andrés, el otro día en una conferencia (muy chula, por cierto) comentabas que el Tc español cumplía muy mal su función de controlar al poder y que la mejor prueba de ello era que hacía décadas, desde la sentencia de la patada en la puerta, que no arreaba un estacazo importante al gobierno de turno anulándole alguna ley con significado político. Pero en sólo una semana el TC ha anulado parte de la ley de costas y parte de la ley del suelo. ¿No te parece relevante? Además, tenemos también las sentencias de este último año poniendo firme al gobierno sobre los Decretos-ley y su abuso. ¿Puede ser que el Tc sea consciente de su crisis de legitimidad y esté tratando de reaccionar ante la opinión pública? Si es así, sería una buena noticia, ¿no?
#4 Comment By Andrés Boix Palop On 4 diciembre 2015 @ 3:27 pm
JVF, gracias, en primer lugar. En segundo lugar, tienes razón en parte. Es verdad que tenemos un par de anulaciones recientes. Pero, en el fondo, eso ha pasado siempre. Tampoco son tan relevantes. ¿O ves que hayan generado portadas o la más mínima preocupación en el gobierno?
Además, la anulación del 25 de la Ley del Suelo es limitada y, podría decirse, ni siquiera afea la conducta del gobierno actual sino del anterior (un poco como lo que comenté en la charla que pasó con la STC de 20 de marzo de 1997 sobre la LS de 1990 y su TR1992, pero esa sí fue una sentencia importante y que enmendaba la plana al legislador de forma importante, por mucho que llegara cuando ya estaba en el poder otro partido, y podría contarse como ejemplo de actuación de control del TC, pues anuló buena parte de la ley y no una cosita puntual). La de la Ley de Costas algo más, y es de agradecer que se controle al gobierno un poquito. Quizás sí hay parte de lo que comentas y el propio TC es consciente de que su autoridad está en peligro como siga diciendo amén a todo lo que venga de quien manda.
En lo que no estoy nada de acuerdo es lo de los Decretos-ley. No soy nada amigo de los DLey autonómicos, como es sabido, pero una cosa es eso y otra la significativa diferenciación con la que está operando el TC a la hora de valorar la extraordinaria y urgente necesidad de las iniciativas autonómicas (con las que es recientemente, es cierto, riguroso y ya era hora) y lo que hace cuando enjuicia DLey del gobierno, donde la deferencia sigue siendo la norma excepto en un par de supuestos puntuales donde la anulación no produce nunca efecto práctico alguno (ya se cuida el TC de actuar sólo en esos casos contra el gobierno central). En este punto avanzamos lentísimamente.
#5 Comment By Trompeta On 18 diciembre 2015 @ 10:20 pm
Boix, ¿qué opina como jurista?
[13]