Expropiaciones y valor del suelo

El Tribunal Supremo parece que está por la labor de continuar con su tarea de rectificación de su propia jurisprudencia, que en los últimos años venía alentando algunas de las tradicionales bajas pasiones de los españoles terratenientes respecto de ese objeto de atención, deseo y ocupación que son los terrenitos de nuestras entretelas.

Radica el origen del problema en la brutal incomprensión de qué es y a qué fines sirve una expropiación. Aunque, como es natural, a nadie hace gracia que le expropien tierras, tampoco ha de escaparse al entendimiento de cualquier persona racional que se trata de un mal socialmente necesario para acometer obras e infraestructuras públicas que, si quedaran al albur de la voluntad de los propietarios del suelo necesario para construirlas, serían directamente imposibles de llevar a cabo (en no pocos casos) o directamente inasumibles económicamente. Imaginemos no ya las consecuencias de una (perfectamente legítima y entendible) negativa a vender de quien está especialmente unido a una propiedad sino los resultados de que quien se sabe propietario de unos terrenos absolutamente cruciales para la construcción de una infraestructura absolutamente básica pudiera permitirse fijar su precio.

La expropiación forzosa, cuando concurre efectivamente esta necesidad social, es un mecanismo que prácticamente nadie en su sano juicio cuestiona. Otra cosa es que el fastidio del expropiado sea muy comprensible. Así como, por supuesto, que éste ha de ser debidamente compensado, que la expropiación ha de estar indisolublemente acompañada de una justa compensación que permita reemplazar el bien expropiado por otro de semejantes características (amén de la pequeña prima de afección que también queda integrada en el justiprecio expropiatorio).

Esta justa compensación es razonable que permita al expropiado hacerse con un bien que le resarza de lo que le ha sido privado en interés de la sociedad. Pero nada más. De otra manera, el equitativo reparto de beneficios y cargas entre los miembros de la colectividad se ve alterado. Ocurre, sin embargo, que esto no es fácil de determinar en concreto. Normalmente, por ejemplo, valoran más los propietarios sus bienes de lo que suelen hacerlo los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa. Y también es frecuente que consideren que lo que han de recibir por un campo de cultivo cualquiera no es un suelo rústico de valor equivalente, que permita seguir con el cultivo en idénticas condiciones, sino que la valoración ha de tener en cuenta las expectativas urbanísticas que pueden recaet, cual cuento de la lechera o realidad inminente, según los casos, sobre las tierras en cuestión.

Estas aspiraciones de integrar las expectativas urbanísticas al valor a efectos expropiatorios no han sido nunca bien recibidas por el legislador, que sucesivamente, en todas las normas en materia de expropiación, ha reiterado que no han de ser tenidas en cuenta. Sin embargo, los jueces sí se han mostrado tradicionalmente empáticos con estas reclamaciones. Incluso contra el tenor literal de la ley, lo que ha obligado a sucesivas reformas (la siguiente la tendremos con la próxima ley del suelo, que volverá a incluir la cláusula de «no han de ser tenidas en cuenta las expectativas urbanísticas» en una versión si cabe más clara) para contrarrestar las variopintas interpretaciones judiciales que buscaban eludir la estricta aplicación de la norma. Será, a lo mejor, porque los jueces se sienten más cercanos a los propietarios que de los intereses de la colectividad a la hora de sentenciar.

No obstante, parece que anticipándose a la reforma de la Ley del Suelo, que pretende dejar claro que algunas excepciones judiciales no son de recibo, el propio Tribunal Supremo viene reculando, con matices, en su doctrina ya clásica sobre:

– expropiaciones para sistemas generales, que se entendía que debían valorarse a precio de suelo urbano o urbanizable programado, aunque se tratara formal y materialmente de suelo rústico (la jurisprudencia provocó que las expropiaciones para, por ejemplo, el aeropuerto de barajas se incrementaran exponencialmente); que viene siendo rectificada recientemente en la línea de circunscribirla sólo a los casos en que estas nuevas infraestructuras, estos nuevos sistemas generales, estén destinados a «crear ciudad» y pueda así entenderse como razonable que el valor pagado sea de suelo urbano.

– expropiaciones para parques temáticos e infraestructuras de ocio, que se pagaban también (caso Port Aventura) a precio de suelo urbano; acaba de ser rectificada por una serie de Sentencias (todavía no están publicadas en la web del TS) que están haciendo las delicias de la Generalitat Valenciana en la que se anulan los pronunciamientos del TSJCV que, aplicando la jurisprudencia del Supremo ahora rectificada, habían estado elevando las indemnizaciones pagadas por la expropiación de estos suelos rústicos al entender que, tammbién, tenían que pagarse como si fueran suelo urbano.

Es de agradecer que la sensibilidad del Tribunal Supremo empiece a cambiar. Cuando a alguien le expropian suelo rústico, la verdad, no parece de recibo que se lo paguen como si fuera suelo urbano, aunque la expropiación sea para hacer un aeropuerto.



12 comentarios en Expropiaciones y valor del suelo
  1. 1

    De acuerdo con que el Supremo ha venido elevando el justiprecio en expropiaciones para sistemas generales.
    Lo que dudo es que deje de valorar las expectativas… Y, claro, así es imposible.
    Para más INRI basta leer un trabajo de Serrano Alberca publicado en Aranzadi donde propugna justamente esa interpretación contra legem (precisamente ante la última reforma de la ley de valoraciones recién salida del horno).
    Véase también, por ejemplo, la Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), de 22 junio 1999 Recurso de Casación núm. 3138/1995, RJ 1999\5737. Cómo en su FJ tercero, párrafo 3º, se cuela el siguiente obiter dicta referido a la ley 6/98 (que no era la ley aplicable al caso por razones temporales, pero que pudiera abrir camino para el futuro, cuando sí lo sea):

    «Dicho criterio [el de valorar las expectativas urbanísticas de un suelo no urbanizable] ha quebrado durante la vigencia de la Ley 8/1990 (RCL 1990\1550, 1666 y 2611) de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo y del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (RCL 1992\1468), el cual, en su artículo 46, establece que las valoraciones del suelo se efectuarán con arreglo a los criterios establecidos en la Ley urbanística, cualquiera que sea la finalidad que motive la expropiación y la legislación, urbanística o de otro carácter, que la legitime, y en sus artículos 48 y 49 dispone que el suelo no urbanizable se tasará con arreglo al valor inicial sin consideración alguna a su posible utilización urbanística. No obstante, la Ley 6/1998 (RCL 1998\959), de Régimen del Suelo y Valoraciones, ha venido a restablecer el criterio inicial, refiriéndolo ahora a todo tipo de expropiaciones, al disponer en su artículo 26 que el valor del suelo no urbanizable se determinará por el método de comparación a partir de valores de fincas análogas y no hacer reserva alguna en relación con la imposibilidad de tener en cuenta las expectativas urbanísticas».

    Por otra parte (realmente es otro tema, aunque referido a expropiaciones), en las reversiones la jurisprudencia es realmente absurda. Años (muchos) después de la expropiación los reversionistas pretenden (y lo consiguen) que se les pague una indemnización desproporcionada considerando un valor que tiene en cuenta los aprovechamientos actuales. No obstante hay un par de sentencias del TSJ de Madrid que han indemnizado al reversionista precisamente por el valor de lo que se le privó: su derecho a «recomprar» por el mismo precio que percibió (evidentemente actualizado). Para ello está el premio de afección, es decir, cuando no es posible la reversión in natura, se le indemniza con el 5% del preció que percibió convenientemente actualizado.
    Parece una línea lógica a seguir si no queremos que las expropiaciones sigan siendo una especie de lotería siniestra.
    Saludos cordiales.

    Comentario escrito por Josef — 22 de noviembre de 2006 a las 5:53 pm

  2. 2

    También hace falta una nueva ley de expropiaciones, que la del ¿56? ya se nos ha quedado un poco desfasada.

    No hablo más del tema, por pereza y por tener que ponerme a leer en condiciones.

    Por cierto, ¿a ti te suena Diego J. Vera y Alberto Ruiz Ojeda?

    Comentario escrito por bordesinremedio — 23 de noviembre de 2006 a las 8:43 am

  3. 3

    Un saludo muy cordial, Josef, y gracias por el comentario. Yo creo que la doctrina del Tribunal Supremo que ampara sus escarceos tradicionales con las expectativas para incrementar justiprecios en la reforma operada con la ley 6/1998 no se ajusta al texto de la ley ni, por supuesto, a sus intenciones. Que son las de establecer un método de comparación para fijar el precio correcto de un bien equivalente. Nada más, en puridad. De hecho, la misma mayoría política que propició la ley 6/98, en su anteproyecto de nueva ley de expropiación forzosa, salía al paso de la jurisprudencia del Supremo.

    Lo cierto es que ignoro en qué estado se ecuentra el proceso de maduración de la reforma legislativa, tan necesaria, respecto a la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, arrumbado el trabajo realizado en la anterior legislatura tras el cambio de gobierno. En cualquier caso, bordesinremedio, la necesidad de actualización (indudable) se debe más a cuestiones técnicas o procedimentales (¡que se acabe de una vez con la ficción de un procedimiento ordinario que nunca, nunca, se utiliza, por favor!) que a problemas con los fundamentos del actual texto legal. Y, como señala Josef, la cuestión es aquí de esencia: mientras que el legislador siempre, a veces con más claridad, a veces con menos, establece que el suelo se valora por lo que es y no por lo que podría ser en el futuro, por lo que vale ahora y no por lo que podría valer si pasara tal o cual cosa, esto es, que las expectativas no se valoran, el Supremo tiene una inveterada tendencia, incluso contra legem, a meterlas de rondón.

    Corresponde esta situación más auna cuestión sociológica, me temo, que a otra cosa. Mientras que el legislador tiene tendencia a pensar de una manera sobre qué es lo que justamente ha de constituir el justiprecio, los jueces tienen una visión algo más favorable a las pretensiones de los propietarios. La cuestión no es si esta opinión es o no más razonable. Como argumentan con todo derecho, como comenta Josef, Serrano Alberca y otros. Yo no estoy de acuerdo con esta visión, pero es legítima y a lo mejor quienes tienen razón son ellos y la garantía expropiatoria habría de cubrir estos elementos. La cuestión es que, mientras las leyes están en otra posición, es lamentable el empecinamiento del Tribunal Supremo.

    Por eso es de agradecer que, poco a poco, siquiera sea ante la amenaza de una modificación legislativa que pretende ser más clara si cabe, algunas de las posiciones más maximalistas (por no decir surrealistas) vayan cayendo a partir de sentencias del propio TS. A ver si, en cuanto aparezcan en la página del propio Poder Judicial, las enlazo. Porque tendrán, seguro, su miga.

    Comentario escrito por Andrés Boix Palop — 23 de noviembre de 2006 a las 10:47 am

  4. 4

    Por cierto, que se me olvidaba, sobre Diego J. Vera y Alberto Ruiz Ojeda, yo no tengo relación con la gente de Málaga (es que, en el gremio, en estos tiempos, somos ya muchísimos y la cosa ya no es como antes que casi todos se conocían). Sí creo que una compañera que se dedica al Derecho ambiental tiene algo más de contacto con Vera y que algún otro, más dedicado a contratos, ha tratado con Ruiz Ojeda. Pero tampoco estoy demasiado seguro.

    Comentario escrito por Andrés Boix Palop — 23 de noviembre de 2006 a las 10:57 am

  5. 5

    Yo es que mi (por ahora) área de estudio es el Derecho Internacional Público (y lo más probable, las Relaciones Internacionales), por eso estoy más pegado en cuestiones de Derecho Administrativo, pero el tema en si siempre es interesante, más cuando tu visión es más «social» respecto a la expropiación forzosa, puesto que a mi me la enseñó un libertario como Ruiz Ojeda, para el cual, el Bien de Dominio Público no existe y es de la visión del precio que se le debe pagar es el mismo que recibiría en el mercado en su libre venta.

    Comentario escrito por bordesinremedio — 23 de noviembre de 2006 a las 11:43 am

  6. 6

    Probablemente el matiz es si cuando se expropia hay que compensar al propietario con una cantidad que le permita hacerse con un bien semejante y, en consecuencia, le restituya de la pérdida que ha de soportar o si, por el contrario, ha de pagársele el valor de mercado entendido como el que comprende cualquier tipo de obsesión-cuento de la lechera que afecta sólo al terreno en cuestión (y que es, en consecuencia, ciertamente difícil de aprehender).

    Comentario escrito por Andrés Boix Palop — 24 de noviembre de 2006 a las 7:24 pm

  7. 7

    Por lo demás, muy interesante el post sobre las expropiaciones urbanísticas. Aunque aquí el verdadero e importante problema es otro: el de las plusvalías que generan las recalificaciones. No sé cuál es la solución. Pero es muy probable que la actual no sea la mejor. Reconocer plusvalías a quien nada (lícito) ha hecho para generarlas constituye una fuente de corrupción y de ineficiencia económica.

    No estoy de acuerdo en que la Ley de Expropiación Forzosa sólo necesite modificaciones técnicas y de detalle. El procedimiento (incluso el ordinario) para la declaración de necesidad de ocupación no se ajusta a la jurisprudencia del TEDH (es inadmisible que te expropien sin darte audiencia previa), la regulación de los intereses y del momento al que se refiere la valoración del bien expropiado es igualmente inaceptable, incentiva los retrasos de la Administración; el sistema de determinación del justiprecio por los Jurados Provinciales es un desastre por la litigiosidad que engendra , etc.

    Comentario escrito por Gabriel — 27 de noviembre de 2006 a las 5:38 pm

  8. 8

    Me parece muy interesante lo que comentáis, y creo que es cierto que la doctrina sobre valoración de suelo para sistenmas generales puede haber dado lugar a casos de sobrevaloración, que desde luego habría que evitar y que creo el TS tiende ya a evitar al reclamar el requisito de «crear ciudad». No obstante, no comparto la idea de que la valoración de expectativas sea debida a razones sociológicas (protección del interés particular frente al común) ni muchísimo menos que suponga valorar según lo que valdrá el bien en el futuro y no ahora. La valoración de expectativas, si se hace correctamente, pretende dar al terreno el valor real que tiene cuando se expropia, no en el futuro; lo que pasa es que la percepción social y económica de que una zona puede ser de expansión urbana hace que HOY valga ya más (si se valorase lo que costará en el futuro el precio no sería el de un rústico con expectativas, sino muy superior). De modo que lo que el Juez se encuentra es, al margen de consideraciones sociológicas, con una prueba cumplida de que ese suelo que la administración valora por su mera producción agraria en realidad en el mercado vale más, por otros motivos. Si la Ley remite a la comparación y no excluye la valoración de cuantos elementos influyan en el precio , ¿cómo va a hacer oidos sordoe el Juez ante esa realidad? Se olvida que los pleitos son singulares, y que los jueces no pueden adoptar decisiones que, por servir a un interés público superior, eviten valorar en lo que vale un suelo determinado. Si no se quiere esto, que se fije por Ley, o incluso a nivel constitucional (pues la Ley pudiera tener problemas a ese respecto) que las expropiaciones se harán a precio tasado según determinadas tablas, y punto; ahora bien, en ese caso, que las plusvalías de la actuación urbanizadora reviertan íntegras al Estado, como creo sucede en Inglaterra.
    Un saludo.

    Comentario escrito por Jaime Lozano — 18 de abril de 2007 a las 12:22 pm

  9. 9

    Estoy por otro lado absolutamente de acuerdo con Gabriel en el sentido de que la LEF debe ser renovada copletamente; en particular el sistema de audiencia previa es nefasto, se prevé por edictos en contra de toda la doctrina del TC sobre las notificaciones de esta naturaleza, y aun ni eso se cumple, provocando la nulidad de un porcentaje enorme de expropiaciones, nulidad que finalmente meramente se resuelve normalmente en una mayor indemnización al ocupado ilegalmente. No olvidemos que la LEF se hace en un momento en el que nada menos que se acepta que contra la decisión de expropiar no cabe recurso (art 22), así no es raro que la audiencia previa sea un trámite sin importancia, pero hoy eso está superado y sin embargo se sigue haciendo igual.

    Comentario escrito por Jaime Lozano — 18 de abril de 2007 a las 12:56 pm

  10. 10

    Los comentarios de Jaime Lozano son muy interesantes porque reflejan a la perfección los problemas de una y otra solución y su relación dialéctica. Por una parte, la idea de que si el valor real del suelo YA refleja las expectativas por su futura o posible urbanización ése es el valor por el que ha de expropiarse. Por otra, la idea de que si esas expectativas están fundadas sólo en la posibilidad de que sea la Administración quien actúe en el fondo no son una plusvalía que es justo que se embolse el propietario, que nada ha hecho ni hará para generarlas, sino que reviertan en la Administración. Porque, aunque YA estén incluidas en el valor que el mercado da al suelo, sin la intervención pública serían puro humo.

    Entre estas dos posiciones debería, sí, moverse el debate. Porque, como veníamos comentando y remacha ahora Jaime Lozano, el TS ha rectificado algunos excesos. Y, por otro lado, como es sabido, la tendencia histórica del legislador ha sido siempre acotar el asunto de las expectativas.

    Recientemente (Actualidad Jurídica Aranzadi, nº 722) Tomás-Ramón Fernández Rodríguez se refería de nuevo a esta cuestión al hilo de comentar cómo va a quedar esto en la nueva ley del suelo. Y, junto a unos planteamientos críticos que no comparto en su orientación general, sí deslizaba una idea que creo acertadísima, en la línea del último comentario: y es que lo que no puede ser, eso sí que no, es que una visión restrictiva de qué ha de contener el justiprecio (esto es, una visión que diga que la colectivad no ha de pagar por plusvalías que es ella quien genera) acabe provocando que los costes se aligeren para el agente urbanizador y se maximice su beneficio. Esto es, que no puede ser que, lo que es de la colectivad y por eso no se acepta que forme parte del justo precio expropiatorio, acabe desviado a los promotores.

    Se trata de un riesgo cierto y que ha de ser atajado. Por su a alguien interesa, copio algún fragmento del trabajo de T.R. Fernández (que se refiere también al referente inglés del que se acaba de hablar):

    El Proyecto de Ley Estatal del Suelo de 2006*
    *Se recoge aquí una versión reducida de la comunicación presentada por el autor en la sesión plenaria de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación celebrada el pasado día 27 de Noviembre de 2006

    Actualidad Jurídica Aranzadi núm. 722/2007

    I. Una obligada referencia al contexto

    Desde la promulgación de la Ley 8/1990, de 25 de julio ( RCL 1990, 1550, 1666, 2611) , el ordenamiento urbanístico español viene dando tumbos víctima de recursos de inconstitucionalidad, de Sentencias constitucionales más o menos afortunadas y de Leyes, estatales y autonómicas, que se esfuerzan en ignorarse o en llevarse la contraria, en función de su origen, estatal o autonómico, y/o del color político del que las promueve.
    No hace falta decir que en este irrazonable contexto los problemas que importan a la gente en lugar de menguar crecen. En este ingrato e indeseable contexto se inscribe el Proyecto de Ley estatal del Suelo ( LEG 2006, 1538) , que se tramita actualmente en el Congreso de los Diputados, con el que se pretende sustituir la vigente Ley 6/1998, de 13 de abril ( RCL 1998, 959) (LRSV), a pesar de que ésta, en rigor, permanece inédita, ya que no ha tenido la continuación que reclamaba en ninguna de las Comunidades Autónomas, que la ignoraron pura y simplemente cuando no se pusieron abiertamente en contra, como lo hicieron las Leyes de Extremadura y Castilla-La Mancha, en las que el actual Proyecto tiene su antecedente inmediato.
    (…)

    II. La nueva regulación básica del derecho de propiedad del suelo

    El proyecto mantiene la concepción estatutaria de la propiedad del suelo que introdujo la Ley de 1956 ( RCL 1956, 867) , ratificándola expresamente. El artículo 7.1 afirma, en efecto, que «el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística». Esa referencia al destino como determinante de «las facultades y derechos del derecho de propiedad» [artículo 3.1; vid. también los artículos 8.1, 10.a) y 10.b) es constante en el Proyecto ( LEG 2006, 1538) ].
    De la lista de facultades que hasta ahora se consideraban integrantes del derecho de propiedad el Proyecto elimina, sin embargo, la de urbanizar, que ya no aparece en el artículo 8 que es el precepto que el Proyecto dedica a precisar el contenido del derecho. Y es que, como indica la Exposición de Motivos, el Proyecto considera que «la urbanización es un servicio público, cuya gestión puede reservarse la Administración o encomendar a privados» (sic), quedando en este último caso «abierta a la competencia de terceros».
    El Proyecto opera así una verdadera «nacionalización» del derecho a urbanizar, perfectamente innecesaria, en mi opinión, porque nunca se ha puesto en cuestión por nadie que la dirección del proceso urbanizador corresponde a la Administración, ni tampoco que esa dirección sea compatible con el respeto a la iniciativa de los propietarios.
    (…)

    III. El sistema de valoraciones

    La valoración del suelo es el tema estrella del Proyecto, su única gran novedad, aunque en el fondo la lectura de la regulación que contiene produzca la impresión de algo dejà vu. La Exposición de Motivos parte de la crítica del sistema en vigor, en la medida en que incorpora -dice- «las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos». Para evitarlo desvincula clasificación del suelo y valoración y se apoya exclusivamente en la situación, rural o urbana, en la que se encuentren los terrenos. «Debe valorarse lo que hay, no lo que el Plan dice que puede haber en el futuro». En apoyo de su tesis invoca el artículo 36 de la vigente Ley de Expropiación Forzosa ( RCL 1954, 1848) (LEF), según el cual «las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro».
    El conjunto argumental es, sin duda, aparatoso y puede resultar, incluso, impactante para el que no esté familiarizado con estos temas. Las cosas son, sin embargo, más complicadas de lo que, en principio, parecen, como podrá comprobarse a continuación. En efecto, si se afirma, como lo hace el Proyecto, que el contenido del derecho de propiedad lo fija el plan en cada caso en razón del destino que asigna a los terrenos, no hay más remedio que atenerse a ese contenido cuando los terrenos en cuestión son expropiados en ejecución del propio plan. El legislador no puede autoeximirse del deber de coherencia. Si lo hiciera, se estaría comportando arbitrariamente contra la prohibición expresa que a todos los poderes públicos impone el artículo 9.3, in fine, de la Constitución.
    Desvincular clasificación y valoración del suelo es algo materialmente imposible, por lo demás. El Proyecto de Ley puede decir lo que quiera, pero, diga lo que diga, todo plan de ordenación urbana tendrá que precisar por donde se va a extender la ciudad, por donde van a prolongarse los sistemas generales que conforman su esqueleto. Y desde el momento en que lo diga el mercado se moverá inevitablemente en esa dirección valorando más los terrenos situados en ella. No hay modo de evitarlo.
    El artículo 36 LEF en el que el Proyecto pretende apoyarse no dice en absoluto lo que éste parece querer hacerle decir. Nadie lo ha entendido nunca así y nunca se ha aplicado por ello a las expropiaciones urbanísticas, que se han hecho siempre a partir del plan que las da cobertura y teniendo en cuenta, lógicamente, la configuración que ese mismo plan da a la propiedad de los terrenos que autoriza a expropiar. Ubi commodum, ibi incommodum. Si el plan es bueno para expropiar, bueno ha de ser también para valorar el bien expropiado.
    La LEF fue promulgada el 16 de diciembre de 1954 y en esa fecha no existía todavía la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 ( RCL 1956, 733, 867) , ni tenía curso, en consecuencia, la nueva concepción del derecho de propiedad que ésta introdujo en nuestro Derecho. El artículo 36 LEF no podía, pues, referirse a las plusvalías generadas por un tipo de planeamiento urbanístico entonces inexistente; se limitaba a expresar una regla, yo diría, universal porque el sentido común sin duda lo es, a saber: que no pueden incluirse en el justiprecio de los bienes que se expropian las plusvalías que puedan aflorar a resultas del proyecto de obra que genera la expropiación. Si se lleva a cabo una expropiación para poner en regadío unos terrenos de secano la parte de estos terrenos que sea preciso expropiar para realizar las obras tendrán que valorarse como lo que son en el momento de la expropiación, esto es, como terrenos de secano.
    Al apoyarse en el artículo 36 LEF para justificar la exclusión de las plusvalías que genera el planeamiento el Proyecto se mete sin advertirlo en un barrizal del que no le resultará fácil salir si insiste en su idea. Digo esto porque razones de coherencia inexcusables le obligarán a excluir también las minusvalías que el plan pueda producir. La jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el precepto legal en cuestión así lo viene subrayando desde hace muchos años, como es bien sabido.
    El artículo 36 LEF no es otra cosa que la expresión en nuestro Derecho de la regla no scheme del Derecho Inglés y esa regla es perfectamente compatible con el cómputo de lo que se llaman las planning assumptions, esto es, las aptitudes o posibilidades urbanísticas que resultan de los planes y que se concretan y acreditan con las licencias ya obtenidas para edificar en esos terrenos o con las que legalmente podrían obtenerse. Es posible, incluso, solicitar y obtener de la autoridad municipal un certificate of alternative development para acreditar ante la autoridad expropiante esas posibilidades o aptitudes urbanísticas que se consideran de obligado cómputo.
    Lo único que no se puede computar como parte del valor de lo expropiado son las plusvalías que deriven del proyecto de obra para cuya ejecución se realiza la expropiación. Esto es lo único que prohíbe la regla no scheme y lo único que puede considerarse prohibido por el artículo 36 LEF (cfr. Astrid MUÑOZ, El problema de la valoración del suelo: el modelo inglés, Thomson-Aranzadi, 2007, en pruebas). En este libro los autores del Proyecto podrán encontrar también una cumplida explicación del espejismo del que, muy probablemente, han sido víctimas. Me refiero a la vieja idea del laborismo inglés del existing use value.
    La valoración de los terrenos de acuerdo con el uso existente en el momento de la expropiación o, como ahora quiere el Proyecto, de acuerdo exclusivamente con la situación, rural o urbana, en la que dichos terrenos se encuentren en ese momento estuvo ciertamente en vigor en la Inglaterra de la segunda postguerra. Introdujo esa regla la Town and Country Planning Act de 1947 en cuyo marco tenía perfecto sentido, ya que esa misma Ley nacionalizó el ius aedificandi por lo que quien quería ejercitar éste tenía que adquirirlo pagando por él un precio en los términos que la propia Ley establecía. Si el ius aedificandi no formaba parte del derecho de propiedad es obvio que lo único que podía valorarse es el uso que se estuviera dando a los terrenos. En 1953 la Ley puso fin a esa nacionalización del ius aedificandi decretada en 1947, por lo que, a partir de ese momento, se hizo insostenible el mantenimiento de la regla del existing use value, que fue finalmente eliminada en 1959 para volver al valor de mercado, que, con todas las dificultades que se quieran, es el que sigue en pie en la Land Compensation Act de 1961.
    Las cosas son, pues, bastante más complicadas de lo que en principio parecen y de como el Proyecto las presenta, y eso sin contar que el mercado no funciona como los autores del Proyecto creen y que España no es ya en absoluto el país rural que fue. Nadie compra hoy un suelo en situación de rústico por el valor resultante de la renta que produce o puede producir por la potísima razón de que en la inmensa mayoría de los casos esa renta es cero o un valor muy próximo a cero. ¿Cuánto puede valer un viñedo si en el marco de la Política Agraria Común es obligatorio arrancar las viñas? ¿Cuánto puede valer una finca ganadera sin las ayudas comunitarias que permiten alimentar el ganado y obtener un ternero como beneficio?
    El suelo rústico se ha abandonado por eso, porque, salvo contadas excepciones, no es rentable su explotación. ¿Cómo puede entonces fijarse su precio en función de una renta inexistente? El único valor del suelo rústico hoy es el valor-ocio, el valor que le dan o le damos los urbanitas que, después de trabajar duro cinco días a la semana, anhelamos disfrutar los dos restantes de la paz que sólo el campo proporciona. Éste es, sin duda, un valor creciente, que irá aumentando progresivamente con el tiempo, pero no tiene nada que ver con el que resulta de la capitalización de la renta. A este precio yo compraría todos los terrenos que me ofrecieran; lo malo es que nadie los ofrece en esas condiciones.
    Si el punto de partida del Proyecto es inaceptable, su instrumentación lo es todavía en mayor medida. El Proyecto excluye, en efecto, la aplicación del método de comparación porque -dice la Exposición de Motivos- «muy pocas veces concurren los requisitos necesarios para asegurar su objetividad y la eliminación de elementos especulativos». «Muy pocas» quiere decir con toda evidencia que hay algunas veces en que sí concurren los elementos necesarios. Si se admite que esto es así, ¿por qué se elimina ese método con carácter general, incluso para esas veces en que podría funcionar correctamente? No hay, ni puede haber explicación para esto y, cuando no la hay, es forzoso calificar de arbitrario el precepto carente de ella. A la Sentencia constitucional de 22 de marzo de 1988 me remito.
    No son, por otra parte, tan pocas las veces en las que el método de comparación no sólo puede, sino que debe aplicarse inexcusablemente. Por lo pronto, siempre que se trate de terrenos que hayan sido introducidos en el tráfico por la propia Administración. Yo conozco varios casos, pero como para muestra basta un botón voy a referirme a uno sólo: los terrenos de la Dehesa de Tablada, contiguos a Sevilla, en los que hasta 1997 estuvo el aeródromo militar del mismo nombre. Ese año los terrenos, 350 hectáreas ni más ni menos, fueron desafectados y acto seguido la Gerencia de Infraestructuras del Ministerio de Defensa los sacó a subasta pública adjudicándolos a un precio de remate de 3.000 pesetas/m 2.
    El consorcio adjudicatario vendió luego porciones concretas de dichos terrenos a distintos compradores a 5.000, 8.000 e, incluso, 10.000 pesetas/m 2, siempre en escritura pública y con todos los sacramentos del Derecho Tributario. Prescindo de estas operaciones, que, dadas las circunstancias dichas, podrían ser términos de comparación inobjetables, porque para lo que aquí pretendo mostrar me basta con decir que la Gerencia Municipal de Urbanismo de Sevilla ha intentado por dos veces incorporar esas 350 hectáreas, extensión en la que «caben» ciudades de tipo medio como Burgos o Santander, a su patrimonio municipal del suelo, intentos que han sido frenados por los Tribunales de Sevilla. El segundo de ellos lo fue cuando ya estaba a punto de aprobarse el proyecto de expropiación, proyecto que con el apoyo del informe de un ingeniero agrónomo, preveía la aplicación (en función, claro está, de la capitalización de la renta potencial de los terrenos) de un justiprecio medio de unos 2 euros/m 2. ¡Diez veces menos de lo que el Estado recibió ocho años atrás en subasta pública! ¡Ahora se entiende el por qué de la eliminación del método de comparación!
    El Proyecto contempla, ciertamente, la posibilidad de corregir al alza las valoraciones resultantes de la capitalización de la renta «en los lugares de mayor accesibilidad a los núcleos de población, a centros de actividad económica y a los parajes naturales de demanda social intensa en los términos que reglamentariamente se establezcan» (artículo 22.1.a, párrafo tercero), pero la disposición transitoria tercera, apartado 4, prohíbe llevar adelante esa corrección por encima del doble del valor obtenido capitalizando la renta, al menos «mientras no se determinen reglamentariamente los supuestos de aplicación y los criterios de ponderación» a que se refiere el artículo 22.
    La remisión en blanco a una norma reglamentaria de los criterios determinantes del valor del derecho de propiedad no es constitucionalmente admisible, aunque esto no parezca preocupar a los autores del Proyecto, que en el artículo 25.1 hacen referencia también a una «tasa libre de riesgo» y una «prima de riesgo» que están llamadas a incrementar los gastos y costes que a resultas de la expropiación devengan inútiles, tasa y prima que tampoco se molestan en definir, por lo que habrá de hacerlo el futuro reglamento de la Ley. Otro tanto ocurrirá con el «grado de ejecución» al que se refiere el artículo 25.2.
    En una palabra, si reservar una materia a la Ley quiere decir que el ciudadano debe saber a qué atenerse con la sola lectura de la Ley, es evidente que el Proyecto infringe flagrantemente la reserva legal en este caso, porque con la sola lectura de sus preceptos ningún ciudadano puede saber ni siquiera por aproximación qué valor se dará a los terrenos de su propiedad en el supuesto de que fuesen expropiados.

    IV. Consideraciones finales

    No es necesario, me parece, llevar más adelante el análisis del Proyecto para poder concluir que no es, en absoluto, lo que reclaman a gritos las nada halagüeñas circunstancias del momento de las que dan cuenta un día sí y otro también las primeras páginas de los periódicos. Tampoco parece que un Proyecto como éste pueda servir para soldar la fractura abierta en nuestra cultura urbanística común y para poner fin a la incomunicación y al desencuentro de las fuerzas políticas que caracteriza la situación actual en lo que al urbanismo respecta.
    El modo en el que el Proyecto se ha gestado y el rumbo que parece haber tomado su tramitación hacen pensar que es más que probable que la historia reciente vuelva a producirse una vez más y que, como viene ocurriendo desde la promulgación de la Ley 8/1990, de 25 de julio ( RCL 1990, 1550, 1666, 2611) , se multipliquen los recursos de inconstitucionalidad al propio tiempo que las Comunidades Autónomas de color político distinto al del actual Gobierno se ponen de espaldas al mismo para buscar su propio camino, al que, como ya dije, el propio Proyecto ( LEG 2006, 1538) da vía libre en su artículo 6.a), in fine.
    El Proyecto, si llega a ser Ley, va a abaratar, sin duda, las expropiaciones y, por lo tanto, el coste total de las obras públicas, pero va a hacerlo al precio de consagrar la tradicional dualidad de valores (los de la Ley y los del mercado), de la que tenemos tan amarga experiencia. Por eso dije al comienzo que el Proyecto produce inevitablemente la impresión de algo dejà vu. Recuerda inevitablemente la tensión generada por los valores, expectante y urbanístico, que introdujo la primera Ley del Suelo de 1956 ( RCL 1956, 773, 867) , la respuesta que la jurisprudencia del Tribunal Supremo se creyó obligada a dar al aceptar la aplicación de los criterios estimativos más adecuados del artículo 43 LEF, la rectificación expresa de esa jurisprudencia por la Ley de Valoraciones de 21 de julio de 1962 ( RCL 1962, 1341) , la nueva reacción de la jurisprudencia consistente en distinguir entre expropiaciones urbanísticas (las realizadas en ejecución de un plan de urbanismo a las que serían aplicables los criterios de valoración de la legislación del suelo) y las no urbanísticas, en las que los terrenos podrían valorarse con mayor libertad, la también nueva rectificación legal de esta jurisprudencia por la Ley 8/1990, de 25 de julio, etcétera.
    Creíamos haber terminado con esta negra historia, que vino a convertir la expropiación forzosa en una «lotería negativa» (a quien le toca se le pagan los 2 euros/m 2 que resultan de la capitalización de la renta, mientras que los demás adquieren los valores de mercado, los obtenidos incluso por la Administración en subasta pública), con la LRSV, pero el Proyecto nos vuelve nuevamente al pasado. Da pereza, incluso, pensarlo.
    Con todo, los grandes beneficiarios del Proyecto van a ser los promotores, los agentes urbanizadores, especialmente los advenedizos, que son los que no tienen suelo de su propiedad. Si se «cruzan» las normas de los dos bloques que contiene el Proyecto, la que otorga el protagonismo del proceso de urbanización al agente urbanizador y la que fija el valor de los terrenos de acuerdo con la capitalización de la renta real o potencial como se «cruzan» en un ordenador dos series de datos, el resultado es espectacular: hasta ahora el agente urbanizador que no llegaba a un acuerdo con los propietarios solicitaba a la Administración la expropiación de éstos y, en su calidad de beneficiario, les pagaba el justiprecio correspondiente a la clasificación y calificación de sus terrenos por el plan; ahora, en cambio, al agente urbanizador esta operación le va a salir mucho más barata, porque el justiprecio de los terrenos vendrá dado por la capitalización de su renta real o potencial. Con 2 euros/m 2 podrá adquirir lo que antes le costaba diez veces más.
    El ahorro de sus costes no se reflejará en el precio final de las viviendas, porque, como todo el mundo sabe, el precio de éstas es el que el mercado en cada caso está dispuesto a admitir, no el que resulta de la suma de todos los costes de producción (suelo, construcción, costes financieros y de gestión, etc.). Se traducirá, pues, en un incremento de sus beneficios. Ni en sueños podrían haber imaginado siquiera nada parecido. Es sorprendente en extremo, procediendo el Proyecto de quien procede, pero a la vista de su contenido es forzoso reconocer que si le hubieran pedido a una Asociación de Promotores la elaboración de un Proyecto de Ley del Suelo, no se hubieran atrevido siquiera a presentar uno tan favorable a los intereses de sus asociados como éste.

    Comentario escrito por Andrés Boix Palop — 18 de abril de 2007 a las 2:43 pm

  11. 11

    Estupendo artículo de TR Fdez, como casi todo lo que hace.

    Comentario escrito por Jaime Lozano — 19 de abril de 2007 a las 12:52 pm

  12. 12

    Hola, buenas. No soy abogado, así que no lo voy a saber explicar con la adecuación legal que acabo de leer. Bueno pues, unas de mis tareas consiste en valorar terrenos, así que es un asunto que siento cercano. Me suelo preocupar bastante, por lo que tengo pensadas varias horas. Entonces. Tanto la exposición del asunto como los comentarios que hacéis los valoro en mucho. Sobre saco de todos ellos una similar idea y es que los terrenos rústicos se valoran muy bajos. Encuentro que este es el punto en el que todos coincidís, ya sea por motivos ecológicos, humanitarios, sociológicos, legales,… Esta es la similud de todos ellos. Guardan todos ellos un mismo concepto que no resuelven y es que no desvelan el valor más justo del suelo rústico. Quizás lo veáis más claro con un ejemplo. Se coge la vista por satélite de cualquier municpio, se señala cualquier parcela al azar y finalmente se tiene que decir al azar cuánto está dispuesto a pagar cada cual por 1 m2 de eso que está viendo. Quiero decir que la función de un crítico de pintura es una de tantas y que su forma de crítica cambia cuando le toca coger los pinceles. De acuerdo con vuestra crítica, ¿y?. ¿Cuál es la solución? ¿Cuánto vale ese terreno que veis desde el satélite? ¿O qué método anotáis que hay que elegir para obtenr el precio que un comprador estaría dispuesto a pagar por él? ¿O cuánto de bajas o altas son las valoraciones de suelo? Entendéis ahora, lo que hecho en falta de todos los comentarios. Eso precisamente que estáis pensando, el hablar realmente sobre la realidad que uno ve, y no sobre la teoría que puede ser o no ser. ¿Valorar el aire del campo decís? Bien, no hay problema. Pero ¿Cuánto decís que vale? ¿Y vale igual para todos? No sé si me he esplicado en lo que no veo en vuestros comentarios. El verdadero problema es decir un valor de algo, pero no lo decís. ¿Ya? ¿Me explico?
    En cualquier caso, me ha resultado rico el poder haber leido vuestro parecer. Es un magnífico tratamiento del asunto. Gracias.

    Comentario escrito por Juan Carlos del Pozo Manzano — 25 de abril de 2011 a las 8:26 pm

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