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Esta mañana ha comenzado el IX Congreso anual de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, que este año se desarrolla en Santiago de Compostela. La primera de las sesiones se ha desarrollado en torno al análisis de la nueva Ley de Costas, fruto de la reforma en profundidad operada en esa norma por la Ley 2/2013. Las ponencias, comunicaciones y debate que ha tenido lugar han demostrado que existe una patente insatisfacción de una gran mayoría de la comunidad jurídica y de la práctica totalidad de los especialistas en la materia respecto de la corrección de los objetivos y planteamientos de la reforma legal acometida.
Jesús Leguina, en la presentación que ha hecho de la sesión, ha puesto de manifiesto la sorprendente falta de discusión pública con la que se ha acompañado el debate parlamentario y final aprobación de esta reforma. En claro contraste con lo ocurrido con la entonces nueva ley de 1988, que fue intensamente debatida social, política y jurídicamente, esta importante modificación ha pasado relativamente inadvertida. Ha habido, por supuesto, discusión al respecto, debate público en los medios de comunicación, cierta controversia política y críticas en la esfera pública muy intensas por parte de juristas como Julio González, que ha calificado muy severamente toda la reforma, que a su juicio (y no resulta difícil compartirlo), supone llana y simplemente una agresión al litoral (y a un bien público de todos) en toda regla. Pero es cierto que, en general, el debate ha sido sorprendentemente modesto. Pareciera que damos socialmente por hecho que el debate sobre la necesidad de una aplicación muy estricta de la idea de la costa como dominio público, como bien de todos, está perdido y que frente a los intereses de muchos propietarios individuales (y, no lo olvidemos, también de grandes intereses económicos de un determinado tipo que no se han privado de trabajar contra la norma desde hace años) hemos asumido un poco entre todos que tienen parte de razón (pero vamos, más bien parte que toda, en mi opinión) y, sobre todo, que no están los tiempos como para oponer una batalla demasiado dura contra algo que, nos tememos, va a acabar llegando tarde temprano. O algo así. Si no, la verdad, no se entiende muy bien. Yo, personalmente, no lo entiendo. Porque los planteamientos de fondo de la reforma son criticables y se enmarcan en una visión de lo que es el Derecho público y la composición que jurídicamente hacemos en este país de los intereses públicos y privados muy sesgada en contra del beneficio de la colectividad.
Es muy recomendable, en este sentido, leer la ponencia de Ángel Menéndez, que realiza una fantástica panorámica respecto de las claves de la reforma y de cómo, con la excusa de superar determinadas dificultades técnicas (en la definición y delimitación legal y reglamentaria de lo que deba ser el dominio público marítimo-terrestre o de hasta dónde deba o pueda entenderse que llegan los famosos «máximos temporales conocidos»), se produce una relativización notable de las posibilidades de protección de la costa que, al menos, han sido habituales en nuestro país desde 1988. En este sentido, por ejemplo, resultan llamativas, a su juicio, las incoherencias técnicas que exceptúan ciertos casos de terrenos naturalmente inundables de la condición de dominio público cuando son efectivamente inundados por intervención humana para realizar ciertas actividades económicas (caso de salinas y demás explotaciones equivalentes). Hay una incoherencia evidente entre estos preceptos y los que, en cambio, excluyen del dominio público a las zonas artificialmente inundadas alegando que sólo ha de ser dominio público lo naturalmente indudable. La coherencia, en realidad, hay que buscarla en otro planteamiento de fondo que, la verdad, no es difícil de encontrar: proteger la actividad humana con posibilidades de rentabilización económica, ya sea por usar unas zonas potencialmente inundables tras su efectiva inundación, ya cuando lo que se realiza es una alteración sustancial de la zona próxima a la costa (marinas de vocación turísitca, etc.).
En esta misma línea hay que entender las asimismo muy criticables exclusiones de aplicabilidad de las normas generales a ciertos municipios o a islas como Formentera. Exclusiones que no se entienden muy bien a partir de qué han sido definidas y, como bien se ha dicho en la jornada, es inevitable sospechar que obedecen no tanto a un «según qué» sino, más bien, a un «según quién».
Igualmente críticos son por esta razón, y más por la impresentable manera en que la diferenciación entre unos supuestos y otros de excluir o no la aplicación de la ley se ha producido que por cuál haya de ser la solución última, Marta García Pérez y Francisco Javier Sanz Larruga en su completísima ponencia. De hecho, no parece que ellos consideren que no sea pertinente el debate sobre si ciertos núcleos urbanos deben quedar fuera del dominio marítimo terrestre o, incluso, sobre la reversión de la propiedad de los actuales concesionarios de aquellos bienes que quedaron en algunos casos como concesiones tras las ley del 88. Argumentan, y lo hacen convincentemente, que es un asunto que conviene valorar (¿de veras concesiones prácticamente eviternas con muchas limitaciones para sus propietarios respecto de la calidad del disfrute generan beneficios sociales reales a cambio de esas restricciones o simplemente perpetúan, en la práctica, una situación pero, además, impidiendo la mejora y adecentamiento de esos bienes tampoco supone beneficios reales para la colectividad?) y que, en consecuencia, debería ser debatido en profundidad y sin dogmas. Tienen toda la razón, aunque yo sea más «clásico» en esta materia, por lo que saludo el debate sin complejos pero, también, por cierto, me atrevo a mencionar, teniendo muy en cuenta otra de las reflexiones muy interesantemente tratadas en su ponencia, que en ese debate hay que tener en cuenta más cosas además de la situación de los propietarios: así, la necesidad de realizar una valoración integral, no sólo jurídica sino económica, geográfica e incluso de tipo climático de las necesidades de conservación de la costa y de su utilidad para todos, una valoración que, incluso, ha de ser prospectiva (esto es, calculando tasas de recurrencia en las que hemos de prever por dónde irán previsiblemente los tiros en materia de elevación del nivel del mar, como bien han señalado en la exposición de su ponencia, por mucho que eso pueda chocar a los juristas).
Me han interesado especialmente, por motivos obvios que se entenderán enseguida, las partes de la ponencia, especialmente sus conclusiones, en las que se señala, muy críticamente, que la Ley 2/2013 está en parte, en su arbitraria selección de núcleos «salvados» de la aplicación de la ley de costas, reaccionado frente a sentencias que han fijado deslindes especialmente conflictivos socialmente y, de nuevo, «según quién», pues el legislador ha decidido atender algunas de las protestas… pero otras no (sin que se entienda ni explique por qué). Más allá de la impresentable constatación de que, en efecto, el aroma de la arbitrariedad supura en estas previsiones legales, Marta García y Javier Sanz señalan que hay un problema de ley singular (pp. 67 y ss.) y de tutela judicial efectiva, así como de separación de poderes, en esto de que el legislador pueda enmendar la plana al legislador y proclamar, de facto, que no se aplique el deslinde que los tribunales habían declarado válido. Mencionan en apoyo de su idea de que esto supondría un vicio de inconstitucionalidad de la ley 2/2013 la reciente STC 129/2013, muy crítica con las leyes singulares, a la que puede añadirse la que ha seguido hace poco, también del Tribunal Constitucional (STC 203/2013), en el mismo sentido anulando la famosa Ciudad del Medio Ambiente de Soria. Estas sentencias son muy interesantes y han sido saludadas como «el fin de la ley singular» (por ejemplo Díaz Lema en El Cronista), pero conviene perder de vista que, desgraciadamente, estamos todavía lejos de contar con una doctrina sólida sobre cuándo pueda y cuándo no el legislador, a juicio de nuestro TC, aprobar una ley singular. También falta construir con solidez cuál es el apoyo constitucional de esa declaración (que a mi juicio ha de pasar por un desarrollo del control de la arbitrariedad del legislador, con todas las limitaciones que ese instrumento tiene). De momento, eso sí, tenemos ya algún caso de anulación, pero a partir de criterios jurídicos todavía vaporos y de difícil aplicación con seguridad jurídica, pues parten a falta de una doctrina completa de supuestos muy valorativos y a partir de ellos es difícil establecer una idea general como pauta de solución de estos problemas. En definitiva, que siendo la STC 129/2013 importante, hay que ser todavía escéptico respecto de las posibilidades de lograr un satisfactorio marco de control de la constitucionalidad sólo a partir de estas sentencias. Al menos, mientras no se defina con mayor nitidez hasta qué punto y en qué casos serían las leyes singulares, en su caso, inconstitucionales por ser no tanto singulares, como (y ésa a mi juicio es la clave) injustas en su singularidad, tratando diferneciadamente lo que no debe ser tratado así y, como es evidente, estableciendo en qué margen podría operar el legislador (con el que el TC ha de ser especialmente deferente en estos casos, como es obvio) y cuáles son los efectivos límites que no puede sobrepasar.
He tenido, como es sabido, ocasión de estudiar la cuestión en mis trabajos de investigación sobre las convalidaciones legislativas a la luz de a jurisprudencia del TEDH y de nuestro TC (esencialmente, SSTC 73/2000 y 273/2000) (véase aquí una explicación sobre lo que son las convalidaciones y algunos enlaces a trabajos sobre su encuadramiento constitucional). Me parece que es importante, a la hora de analizar estas situaciones, diferenciar los casos donde el control constitucional es posible y sencillo (irretroactividad vedada, afección a derechos individuales amparados por la tutela judicial efectiva…) y los casos donde, por haber una mera revisión de una definición del interés general, el legislador es más libre. En esos casos, por supuesto, puede haber arbitrariedad, pero es preciso todavía que el TC defina criterios más claros sobre cuándo una ley singular deba entenderse que lo sea (arbitraria) para dar la necesaria seguridad jurídica a los diversos operadores jurídicos. Mientras tanto, las declaraciones de inconstitucionalidad por estas razones siguen siendo complicadas, pero es bien cierto que el caso de la ley de costas, excluyendo unos municipios de su aplicación y a otros no, por muy homologables que sean sus situaciones y, además, sin explicar dónde radican las hipotéticas diferencias que justifican el trato diferenciado ni aportando canon alguno que permita deducirlo, es uno con muchos elementos que podrían servir para ir estableciendo un ejemplo muy paradigmático de lo que el legislador (aunque sea el estatal, que por lo visto en la práctica es más inmune al control por el TC, por mucho que la Constitución nada diga en este sentido), sencillamente, no está en las manos del legislador hacer por la sencilla razón de que no hay una explicación racional que permita entender la norma y el motivo de que en unos casos se prevea su aplicación y en otros no.
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Bonus track: Hay muchas comunicaciones presentadas a esta sesión sobre la ley de costas, realmente buenas algunas de ellas, sobre muy diversos aspectos. Recomiendo, al menos, echar un vistazo a cuáles son los trabajos presentados a todos los interesados en el tema y específicamente en cuestiones como son el régimen jurídico de las concesiones realizadas por la ley del 88 y su evolución, algo tan interesante como analizar si las CCAA podrían tratar de proteger con sus normas aquello que ha quedado desprotegido por decisión estatal y, en homenaje a los lectores de este blog que no son juristas pero tienen interés por las repercusiones en Derecho de ciertos conflictos sociales... ¡el análisis de la situación legal de la famosa piscina de Pedro Jota!
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3 comentarios en Algunos problemas planteados por la nueva ley de costas (IX Congreso de la AEPDA)
Comentarios cerrados para esta entrada.
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En La Red desde septiembre de 2006
El Tribunal de Justicia Europeo ha fallado en repetidas ocasiones sobre una Ley en Turquia similar y siempre a favor de los afectados perjudicados por el gobiero Turco. Hasta el pundo de la derogacion de esta Ley. Una Ley no se puede apliclar con retroactividad si perjudica al ciudadano,ni si atenta contra el derecho a la Tutela judicial Efectiva, La Inseguridad Juridica es INACEPTABLE en un Estado de derecho.Y la arbitrariedad es mas que discutible. Este es un pais corrupto a todos los niveles empezando por los que aun discuten estos principios de derecho. La Constitucion Espanola proteje el Dominio Publico MT pero NO LO DEFINE este esta sometido al capricho del gobierno de tuurno. Hay violacion de Derechos Fundamentales al maximo nivel.
Habra que escuchar al TEDH como lo hace el Tribunal de Justicia Europeo que sin duda resolvera antes.
Comentario escrito por MargaRita — 12 de febrero de 2014 a las 10:18 pm
Claro, MargaRita, los tribunales europeos suelen fallar a favor de los afectados cuando leyes de este tipo les despojan de derechos declarados en sentencia. El tema es qué pasa, justamente, cuando no les despojan de derechos sino que, antes al contrario, se los dan por medio de una ley que contradice una sentencia que, aplicando el marco legal anterior, se los negó. Y ello, quizás, en perjuicio de ciertos intereses generales. ¿La colisión con esos intereses generales puede derivar en nulidad por arbitrariedad de la ley? ¿Cuándo? ¿En qué casos? ¿Acaso no ha de arbitrar esa composición entre intereses de tipo público, generales, el legislador? Ésa es la (difícil) cuestión.
Comentario escrito por Andrés Boix Palop — 13 de febrero de 2014 a las 10:20 am
[…] no se percibe el riesgo como tal. Por ejemplo, en el último congreso, organizado en Santiago, se habló sobre la nueva Ley de Costas de forma bastante crítica, tal y como comenté en este blog e…. Pero también, de las medidas de simplificación administrativa, en una sesión donde no sólo […]
Pingback escrito por Las carantoñas de los que mandan a los profesores universitarios no salen gratis | Blog jurídico | No se trata de hacer leer — 25 de marzo de 2014 a las 1:56 pm