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Sectores regulados en España: hoy, la reforma eléctrica

Publica el BOE de ayer el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico [1] (por cierto, en el tanteo del año llevamos 9 leyes por 9 Decretos-ley, que están perdiendo fuerza, los pobres, como si esto fuera un país normal, aunque de vez en cuando aparezcan casos como éste, donde no hay NINGUNA justificación para acudir a esta forma de legislar, como queda claro por el hecho de que la reforma lleva meses preparándose, lo que hace que cualquier persona con dos dedos de frente dude de la efectiva existencia de esa supuesta urgencia que el texto del Decreto-ley tantas veces invoca). Se trata de una «pedazo de reforma», en palabras de la Vicepresidenta del Gobierno, Soraya Sáez de Santamaría [2], que cada vez que presenta reformas supuestamente ambiciosas que en realidad vienen a ser más de lo mismo se ve obligada a hacer fuegos de artificio verbales, como lo de los famosos 40.000 millones de euros del otro día [3], para tratar de tapar la triste realidad de la pobre acción reformadora del Gobierno.

La reforma que ha presentado el Gobierno es muy compleja (si se van al enlace de la norma en el BOE verán que la Exposición de Motivos [1]ocupa casi 2/3 de extensión, lo que demuestra, además, la necesidad de aclarar qué intenciones tienen algunos preceptos y cómo han de interpretarse, sentida incluso por parte del propio Ejecutivo que ha preparado el Decreto-ley) y en aras a la brevedad que siempre se me recrimina que no cuido nada en este blog voy a intentar, de la manera más sencilla posible, explicar los dos problemas esenciales que parece querer afrontar la reforma y los problemas jurídicos de fondo que plantean y que ponen de relieve algunas de las dificultades de la moderna manera de hacer ordenación económica… Boletín Oficial del Estado en la mano. Se trata de la cuestión del precio de la electricidad en España y del tema de las primas a las renovables.

El gran problema que ha tratado de resolver esta reforma «urgente» es el relativo al precio de la energía en España y al crecimiento alarmante del llamado «déficit de tarifa». La energía en España es muy cara, de hecho, sorprendentemente cara si la comparamos con el resto de Europa, lo que acaba generando un déficit entre lo que son esos costes de generación y lo que cubrimos los usuarios pagando las tarifas fijadas por el Gobierno. Eso es el llamado «déficit de tarifa», que se va a varios miles de millones de euros al año… y creciendo (como explica el propio Gobierno para justificar la reforma [4]).

Esto del precio de la energía es interesante por la tremenda confusión que genera el hecho de que estamos en un mercado regulado donde el precio no se genera con un cruce natural de oferta y demanda. Por una parte la demanda es muy inelástica, como es sabido, por tratarse del bien que se trata. En parte por eso y en parte por otras razones técnicas, en ausencia de competencia, conviene regular precios, que es lo que se hace en España con las tarifas. Pero es que, además, desde el punto de vista de la oferta, el precio al que el mercado tiene que retribuir a los productores depende, también, de consideraciones de regulación y no de una estimación de costes (como se hacía tradicionalmente en España hasta la gran reforma eléctrica «liberalizadora» de la ley del sector eléctrico 54/1997) o de cruce de oferta y demanda en el mercado (dado que ésta es imposible). Por esta razón conviene tener en cuenta que cuando el Gobierno nos dice que «tenemos un problema con el precio de la energía en España», como hace en el resumen en Power Point que ha presentado comparando nuestra situación con la de otros países de la Unión Europea (véanse las páginas 3 y 4 del mecionado informe [5]) en realidad no estamos diciendo que la energía que se produzca en España sea muy cara, sino que el sistema por el que fijamos el precio que hay que pagar en un mercado tan regulado hace que sea muy cara. Lo cual puede ser consecuencia de que, en efecto, producir aquí sea más caro que en otros sitios o, como alternativa, que sea un problema de regulación.

¿Es más caro en España que en otros países producir energía? Pues, la verdad, no se entiende por qué debería serlo. Como es sabido, en primer lugar, los salarios en este país nuestro son competitivos y cada vez más (de eso va la reforma laboral del Gobierno, caramba, de convertirnos en un lugar simpático para deslocalizar producción en Europa). Por otra parte, nuestros costes tecnológicos sí pueden ser algo mayores, claro, porque no tenemos mucha tecnología, pero no somos el único país europeo con ese mal. Igualmente, como es sabido, España no tiene hidrocarburos (más allá del no demasiado eficiente carbón asturleonés) que permitan rebajar la factura energética, pero tampoco esta es una situación en la que estemos solos. A cambio, España cuenta con un parque de centrales nucleares absolutamente amortizado y que produce energía barata gracias a la cobertura económica en materia de seguro y otras previsiones que les damos entre todos [6], con mucha potencia instalada de tipo hidroeléctrico (que es de nuevo barata de producir gracias al muy generoso canon que se obliga a pagar a las eléctricas por el uso de este recurso de todos para producir energía) y un mix relativamente diversificado en comparación a otros países de Europa, lo que no es malo en términos de permitir jugar con la oferta para reducir costes. Es verdad que los sistemas insulares (Canarias, Baleares) incrementan costes y que pagamos primas a las renovables (luego hablaremos de ese tema), pero en general no hay razones estructurales para que nuestra factura eléctrica sea tan cara. Es decir, hay (o, como mínimo, hay también) un problema de regulación. Es decir, el sistema de fijación de precios hace que estos se reconozcan anormalmente elevados.

Esta conclusión, que hay un problema de regulación, es algo que más o menos todo el mundo sabe. De hecho, basta comprobar que a las eléctricas se les adeudan déficits de tarifa mimillonarios por producir energía totalmente compatibles con generar lustrosos beneficios año tras año (por encima, de hecho, de la rentabilidad habitual del sector en Europa) para comprobar que algo falla. Que el tema no es ningún secreto es obvio también, como demuestra que todo señor del ladrillo que se preciara que hubiera estado haciendo pasta a lo bestia transformando suelo en los años de vacas gordas lo primero que se quería comprar siempre apalancándose un poco más era una empresa eléctrica. Nada nuevo bajo el sol de la regulación económica de este sector en España, peculiarmente controlado por el Estado en casi todo pero dejando que sean empresas privadas las que produzcan la energía y la cobren desde hace décadas, de manera muy interesante para inversores avezados como Juan March, por ejemplo (hay un libro fantástico sobre sus maniobras para quedarse con la Barcelona Traction, luego FECSA [7]). El sistema de fijación de precios inicial de la Ley de 1997 era peculiar en el contexto europeo, al montar un sistema de subasta con el que se retribuía a todos los operadores que entraban en el pool en cada momento a partir del precio máximo de entrada. Se supone, según los expertos en análisis económico del Derecho, teoría de juegos y subastas que, en teoría, un modelo como este no tiene por qué generar desajustes (se supone que hay pocas diferencias entre optar por un sistema de subasta u otro, hay al respecto una tesis doctoral de unos matemáticos que yo soy sencillamente incapaz de poder comprender, para mi desgraci [8]a). En todo caso, que el sistema no funcionaba es una evidencia. Rafael Gomez-Ferrer, en un artículo en la RAP muy interesante [9], ya apuntaba hace años las razones por las que parecía que el sistema estaba reconociendo precios por encima de los costes de producción y expectativas de beneficio razonables y que había que cambiar el sistema. Desde entonces los ajustes que se han hecho, a la vista está, no parecen haber modificado sustancialmente la situación.

En vez de repensar el sistema el Gobierno, en cambio, ha decidido que el mismo se tiene que mantener pero que hay que retribuir a las eléctricas según lo que el modelo de precios regulados marca. Es decir, reconociéndoles que el déficit de tarifa lo es de verdad, como si se les estuviera retribyendo si no se les paga de una manera que no se corresponde con lo que sus costes y expectativas de beneficio de la actividad debieran hacer esperable. Nada más lejos de la realidad. El Gobierno, eso sí, les aplica una pequeña «quita», y dice repartir el esfuerzo entre: usuarios que pagan la tarifa, presupuestos del Estado (es decir, vía impuestos, lo que es verdaderamente aberrante porque, ya puestos, mejor que esto vaya también a tarifa), cortes en las primas a las renovables y pequeñas reducciones a transporte distribución y otros productores. Esto, en la práctica, opera como reconocer sustancialmente la corrección del sistema que genera esos ficticios déficits de tarifa a cambio de una pequeña «quita» a las grandes empresas de producción y distribución que han puesto el grito en el cielo (pero poquito, como toca, y no creo que planteen recursos jurídicos frente a esto) porque estamos hablando de lo que estamos hablando: un tocomocho regulatorio donde el Estado, a la buena de Dios, va asignando costes, precios y tarifas en beneficio de unos y perjuicio de otros. Y ojito que lo hace, para más inri, empleando para ello, sustancialmente, informes y estudios que vienen de donde vienen. Lo que se entiende por «mercado regulado» en España.

El segundo gran problema, ya apuntado, es el de las primas a las renovables. Como se ha dicho, se las acusa de ser gran parte del problema (véanse a este respecto cosas como el PDF empleado para explicar todo por parte el Gobierno, página 7 [5]) y la solución es clara: una reducción por vía legislativa, con un RDLey que les reduce la prima y la fija normativamente en una tasa sobre rendimiento tomando como parámetro las obligaciones de deuda pública [1], minorando enormemente las expectativas de ingresos de las plantas eólicas y solares. Primas que son necesarias para que estas energías sean competitivas, por cierto, pero que el Estado había concedido para fomentar las energías renovables por muchas y muy buenas razones (otra cosa es que el estudio de su impacto económico fuera un cachondeo, como demuestra que la memoria económica del proyecto de ley en su día, como comentaba el otro día Gómez-Ferrer en un seminario, dijera en mítica frase que «no se preveía impacto presupuestario» por la aprobación de la norma).

Al respecto, varias consideraciones:
– es dudoso que los cálculos sobre el impacto de las primas al déficit de tarifa deban hacer calculando únicamente el pago de las primas como si estos pagos fueran ajenos al sistema y la generación de precio del mismo, pues como es obvio las renovables entran en el pool y, al hacerlo, rebajan el precio de la energía total consumida pues excluyen a fuentes que, de haber entrado, lo habrían incrementado al alza (un cálculo correcto debería, por ello, tener en cuenta este factor y valorar el coste de las primas restando la diferencia que ese hipotético sobreprecio habría generado caso de no haberse consumido la energía producida por fuentes alternativas -nótese, además, el sinsentido contable que supone que cuanto más rebaje el precio medio de la energía la entrada de fuentes renovables.. más altas serán las primas, ¿no falla aquí algo?);
– más allá de la corrección o incorrección de la nueva retribución a las renovables (que parece que no tiene demasiado en cuenta las diferencias enormes entre instalaciones, tanto por sus características como por su localización o por el simple hecho de que con los años la eficiencia de las mismas se ha incrementado enormemente) y de si pueda ser suficiente en muchos casos (sobre todo para grandes instalaciones modernas, pero no para las más pequeñas y las más antiguas) para retribuir el coste de producción de la energía producida, hay una cuestión jurídicamente obvia que el Gobierno ha pasado por alto con monumental desprecio a la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima: estamos ante un caso de libro de los que les explicamos a los alumnos cuando hablamos de la jurisprudencia europea y constitucional al respecto, pues tenemos unas inversiones alentadas por la propia Administración, que se compromete a retribuirlas de determinada manera durante un plazo de tiempo y que, una vez éstas han sido realizadas, retira o reduce la ayuda, generando la emergencia de un daño directamente achacable a la acción pública y a la «confianza» que dio a un ciudadanos, que fiándose de la Administración, acometió unas inversiones que ahora pasan a no ser rentables (o a ser menos rentables de lo que eran sus previsiones iniciales, es igual, el daño que emerge es el mismo), por lo que cuesta creer que el Gobierno no sea consciente de la batería de demandas de responsabilidad que le van a caer y de las enormes probabilidades que tiene de perder pleitos por valor de varios miles de millones de euros en el futuro.

En definitiva, que da la sensación de que, como casi siempre con los mercados regulados en España aquí ganan siempre los mismos, y no precisamente el Gobierno. Mientras tanto los ciudadanos tenemos la luz más cara de Europa, y subiendo, hemos reconocido a las eléctricas una vez más la bondad de un sistema de fijación de precios que les beneficia enormemente y que por lo visto no pensamos cambiar y, para rematar la faena, vamos a acabar teniendo que pagar una factura milmillonaria en el futuro a inversores y empresas a los que se ha reducido primas con esta «pedazo de reforma» que, en realidad, no es sino una mera «patada a seguir».

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#1 Comment By Pedro On 14 julio 2013 @ 1:02 pm

Hola,

Un par de apuntes.

– El sistema del pool en España (creo que se llama de subasta Holandesa) creo que sí está produciendo un precio bastante mas alto que otro tipo de subastas. Me imagino que cuando se decidió el sistema sí se hizo un cálculo para ver qué tipo de subasta interesaba más y seguramente sí que no había una preferencia a priori.
El problema es que tengo la sensación que la enorme entrada de renovables en nuestro sistema sí hace muy inefectivo un sistema donde el precio lo marca la energía más cara que entra. Quizá por nuestro mix, o por las «gestiones» que hacen los generadores en el pool, pero la cuestión es que sí tenemos una energía algo más cara que nuestras subastas que otros países de Europa.

-Hay que tener en cuenta que el pool es un oligopolio de facto porque la gran mayoría de la energía que entra proviene de dos generadores: Endesa e Iberdrola. Y la teoría de juegos funciona muy bien entre dos.

– Uno de los problemas que tenemos es que se sobreestimó la futura demanda que íbamos a tener. Se hicieron planes a 15 años en la época del boom previendo que la demanda iba a subir de forma continua. Con la crisis está pasando lo contrario y por eso tenemos exceso de potencia instalada, sobre todo de ciclos de gas que se hicieron para atender esa demanda y ahora están parados (y se les paga por la inversión, po lo que tiene coste para el sistema aún cuando no generan energía)

Saludos,

#2 Comment By Andrés Boix Palop On 14 julio 2013 @ 1:18 pm

Gracias por los apuntes, Pedo. Tienes toda la razón, de hecho, en que esa es otra (lo que pagamos en un sector que nos dicen «liberalizado» por inversiones como esos ciclos o por la llamada moratoria nuclear).

El tema del modelo de subasta es que es muy interesante teóricamente. Por eso he puesto el enlace a la tesis. Lamentablemente, no tengo nivel matemático para poder afirmar nada, pero por muchas razones da la sensación de que, en efecto, nuestro modelo no funciona bien desde un punto de vista regulatorio (y sí, la falta de competencia tiene pinta de tener que ver).

#3 Comment By De Tomaso On 15 julio 2013 @ 10:58 am

Virgencita Santa… no me entero de nada. Miedo me da todo esto.

#4 Comment By pitionenko On 15 julio 2013 @ 11:32 am

Hola y perdón por el peñazo que voy a soltar:
España tiene uno de los precios más altos de electricidad de la Unión europea y eso es tanto un problema para los consumidores domésticos como para los industriales.
La regulación es fundamental en este sector y tengo la impresión que aquí los responsables toman decisiones muy en el corto plazo sin tener en cuenta las repercusiones que tendrán en los siguientes años. Total me cuelgo la medalla ahora y cuando dejemos el ministerio de camino a alguna embajada o de consejeros de alguna gran empresa nadie nos va a reclamar nada.
El precio viene marcado por una parte del precio de la energía, el pool, se puede discutir si conviene que sea marginalista, que la tecnología que marca el precio sea la más cara, pero ¿por qué hay que vender un mismo producto (KWh) a precios diferentes según sea mi proceso productivo?
Como dice Andrés hay otras formas de formación de precios que por lo visto, darían resultados finales similares, mercados tipo pay as bid y desconozco también si es cierto o no.
Cuando se habla de los beneficios de la nuclear o hidráulica, debemos pensar que en su momento de privatizaron empresas que tenían entre sus bienes este tipo de centrales, ¿los precios en los que se vendieron fueron correctos, quienes fueron los responsables? ¿ Por cuanto se renuevan las licencias de las hidráulicas?
Otra parte del precio de la energía son los intradiarios y servicios complementarios, operaciones que hacen que se ajuste la oferta y la demanda, tienen un peso menor pero hay sospechas y algunos informes donde se dice que puede haber una «manipulación» de estos mercados que se podía corregir con la regulación adecuada (ver informes CNE) ¿ Por qué no se hace? (parece que puede haber algo en el anteproyecto de ley que circula por ahí)
También dentro del precio de la energía afecta el apoyo al carbón nacional, tanto directamente como por las estrategias de mercado que adoptan los agentes en sus ofertas al mercado diario. ¿ Quién apoyó y reclama su mantenimiento esta medida?
Pagos por capacidad, sirven para tener preparadas centrales de generación por si acaso hacen falta que entren, ¿es adecuada su retribución? ¿ Por qué se instalaron 27000MW de gas?

En su momento se decició renunciar a la energía nuclear, lo que por una parte implica un aumento del precio del pool y por otra pargar a las empresas que estaban construyendo plantas la llamada moratoria nuclear.

Otra parte importante del precio son los aspectos regulados, los peajes, que están formados fundamentalmente por el transporte, distribución, costes extrapeninsulares, primas al régimen especial y pago del déficti de años anteriores. Este apartado ha crecido increiblemente los últimos años como se ve en la presentación del gobierno.
El régimen especial (renovables más cogeneración) es sin duda el futuro y en su momento se decidió que como estas tecnologías no eran madura había que darles un empujón para que fuesen rentables y posteriormente que funcionasen a precios de mercado aprovechando su curva de aprendizaje. Hasta ahí todo correcto, pero por ejemplo la tecnología fotovoltaica que tenía un coste de unos 460€/MWh en el año 2008 se preveía que se instalasen ese año 400MW y al final fueron 4000, ¿ Quién fue el responsable? ¿Estamos preparados para pagar 9000MM€ al año?
El llamado déficit de tarifa ya lo estamos pagando, sólo que es el del 2005 más sus correspondientes intereses, ¿quién tuvo la idea por motivos electorales no subir el precio pero si reconocer sus costes y diferir los pagos a el futuro?

Y la última parte son impuestos, el impuesto eléctrico un 5,13% la tasa municipal un 1,5% y el IVA del 21% que ya me llama la atención que nadie diga nada ya que la «luz» si me parece un bien de primera necesidad.

En definitiva, que al final, las decisiones política hay que pagarlas, sea a través del precio o vía PGE y mientras tanto los responsables de rositas.

#5 Comment By gus On 15 julio 2013 @ 1:28 pm

Para mas inri en sistemas aislados y monopolizados como los insulares, pero con enormes posibilidades en cuanto a producción por renovables (eólica, solar, maremotriz e incluso geotérmica), «la de toda la vida» pone obstáculos a la implantación de las mísmas, a menos que sean suyas, y el duo empresarial-político hace cochinadas que ralentizan la implantación (escándalo tras la convocatoria de 2004 para asignación de potencia eólica en Canarias, aún sin juzgar pero con un montón de reclamaciones de responsabilidad patrimonial por la posterior anulación del concurso, y con el hermano del actual ministro de titular del departamento).

#6 Comment By galaico67 On 16 julio 2013 @ 10:16 am

Hoy en el diario.es, vuelven a lo mismo: la estafa de cobrar lo mismo por cada kW, independientemente del coste. Y con las electricas – que es como decir los bancos – barriendo para casa, por supuesto…

#7 Comment By galaico67 On 21 julio 2013 @ 10:48 am

Seguimos con las novedades, esto es jauja, salvemos al soldado Banco, garantizando la rentabilidad máxima a todos sus negocios:
– Incrementamos el % fijo de la factura
– Introducimos la máxima inseguridad posible en el aprovechamiento de renovables – el que quiera o pueda pagarsela- via peajes variables.

Esto es Españistan, señores, tierra de señores de BOE y sanciones administrativas….

#8 Comment By ieau On 1 agosto 2013 @ 4:31 pm

Perdón por llegar tan tarde, pero en julio los problemas no me dejan ser ni existir para estas cosas y me estoy poniendo al día con ustedes:

«hay una cuestión jurídicamente obvia que el Gobierno ha pasado por alto con monumental desprecio a la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima: estamos ante un caso de libro […], pues tenemos unas inversiones alentadas por la propia Administración, que se compromete a retribuirlas de determinada manera durante un plazo de tiempo y que, una vez éstas han sido realizadas, retira o reduce la ayuda, generando la emergencia de un daño directamente achacable a la acción pública […], por lo que cuesta creer que el Gobierno no sea consciente de la batería de demandas de responsabilidad que le van a caer y de las enormes probabilidades que tiene de perder pleitos por valor de varios miles de millones de euros en el futuro.»

Igual ya lo habí previsto, pero cuenta con que:
«El Tribunal Supremo niega que las instalaciones fotovoltaicas tengan un derecho inmodificable a que se mantenga sus retribuciones»

Parece que hay tres sentencias por ahí en ese sentido, así que igual lo tenían bien atado.

Hay por ahí un artículo que ha ido desapareciendo de algunos sitios, que me gustaría, profesor Boix, que le echara un vistazo y comentara desde su preclara visión jurídica, y me dijera que le parece en este caso lo de la retroactividad impropia.

Ahí va el enlace:

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