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… y un enorme problema de legitimidad: Europa, ¿cómo y hacia dónde?
Exactamente hoy se cumplen cincuenta años de la firma del Tratado de Roma, por el que se constituyó la entonces llamada Comunidad Económica Europea, formada por seis Estados, germen de la actual Unión Europea con sus veintisiete miembros. Así que, para no abandonar la legendaria capacidad ya acreditada por este bloc para inundar el debate ciudadano de rollos de semi-difusión jurídica de lo más pesado, creemos pertinente, en este punto, realizar algunas referencias a los efectos que la integración europea y más concretamente el hecho de que el Derecho comunitario se haya convertido en una inescindible realidad de nuestro ordenamiento jurídico, alterando algunas de las consideraciones sistemáticas tradicionales en torno a las fuentes y legitimidad de las normas, han producido. No obstante, la óptica que creemos más interesante adoptar se aleja de las exposiciones técnicas al uso, habitualmente centradas en aspectos más cercanos al Derecho comunitario positivo y su concreta aplicación. En efecto, entendemos ya suficientemente analizadas las consecuencias que la integración europea ha supuesto en nuestro ordenamiento como consecuencia de su primacía y efecto directo, está ya suficientemente explicado cómo este proceso ha afectado y relativizado la posición de la ley en el Derecho interno; se han extraído ya las más importantes consecuencias del radical cambio que la superposición de una instancia supranacional de la importancia de la Unión Europea supone para la actividad administrativa.
Queremos por ello centrarnos en algunas consideraciones atinentes a la legitimidad política y democrática de este proceso de construcción jurídica integrada. No se trata, tampoco, de una perspectiva demasiado original. Pero es la que en estos momentos, con el imbroglio jurídico-constitucional que tenemos montado, más me interesa. En concreto, creo que es atractivo referirse a cómo se ha pretendido lograr precisamente por medio del proceso de aprobación (en España por medio de un referéndum) del nuevo Tratado de naturaleza para-constitucional una fuente de legitimidad más fácilmente cohonestable con la visión clásica del fenómeno. Esto es, cómo nos encontramos no tanto frente a un problema de legitimidad en sentido absoluto sino con un proceso, todo él, sus idas, venidas y contradicciones… que cristaliza en un excelente ejemplo de la lucha entre el modelo de legitimación tradicional y los que están llamados a sustituirlo. Si es que, algún día, acaban de afirmarse de una vez.
A. El Tratado por el que se aprueba una Constitución para Europa
El 20 de febrero de 2005 los españoles aprobamos en referéndum consultivo el Tratado por el que se aprueba una Constitución para Europa. Se trata del último de los Tratados destinados a organizar el funcionamiento de la Unión Europea, readaptación, compendio y mejora de los textos primigenios (Tratados de París de 1951 y Roma de 1957), así como de sus posteriores reformas (Acta Única Europea, Tratado de Maastricht, Tratado de Amsterdam, Tratado de Niza). Aunque formalmente no nos encontramos ante un texto constitucional sino en presencia de un Tratado negociado y aprobado por los Gobiernos de los diferentes Estados que se obligan a su respeto, esta reforma ha ido acompañada de una ambiciosa campaña de explicación y legitimación del texto ante la ciudadanía europea, con la intención de presentar el proceso de codificación del Derecho originario europeo que se ha acometido como una suerte de transnacional proceso constituyente, a partir del cual el demos europeo podría sentirse regido en su destino común por una norma que, intencionadamente, es denominada Constitución.
Este mero dato es ya de cierta relevancia. Porque, en efecto, a nadie se escapa que el proceso de elaboración y la naturaleza interestatal del texto lo aleja de lo que histórica y tradicionalmente han sido los fundamentos de cualquier preparación y aprobación de un texto constitucional. No obstante lo cual, desde muchas perspectivas, no es tan descabellado entender que, en efecto, nos encontramos ante una Constitución. Esencialmente si atendemos más a las funciones que un texto de tales características ha de cumplir que a sus fuentes de legitimación directa, y si aceptamos la posibilidad de que estas últimas, en el mundo en que vivimos, puedan manifestarse de manera diferente a como lo hicieron a finales del siglo XVIII, hace más de doscientos años. El Tratado a que nos referimos, de hecho, ha sido unánimemente denominado por la opinión pública como Constitución Europea, y como tal se la ha tenido en el debate público. Se trata de un dato que, creemos, no ha de tenerse por baladí.
B. Consideraciones sobre la esencia constitucional del Tratado
Una de las críticas más frecuentes al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa ha estado fundamentada, precisamente, en la pretensión de un texto marcadamente intergubernamental (como el que es en el fondo la Constitución Europea) de arrogarse la legitimidad asociada a un proceso constituyente. Estas consideraciones han dado lugar a un debate sin duda desenfocado, entre quienes se aferraban a la constatación de lo obvio para pretender convertir esta situación en una descalificación de raíz del Tratado y quienes, por otra parte, han llegado a tratar de encuadrar un texto como el que nos ocupa en los caracteres históricamente predicados de los textos constitucionales, sin duda dejándose llevar por el juicio político favorable que les merecía el texto.
La llamada Constitución Europea es un Tratado internacional, negociado y aprobado por los Estados miembros de la Unión Europea (los mecanismos peculiares de cada país por los que, dentro de cada Estado, se apruebe o rechace el texto, no suponen a estos efectos más que un problema de Derecho interno), cuyo origen es por tanto indudablemente intergubernamental. E instaura, por otra parte, una estructura política (más reafirma que instaura, dado que no introduce sustanciales modificaciones al respecto) en la que, también, el poder de decisión queda residenciado, en gran parte, en estructuras intergubernamentales. Es decir, donde las decisiones finales no son adoptadas a partir de mecanismos de representación de las voluntades de los ciudadanos sino de las de los diferentes representantes de los Estados miembros (Gobiernos). Por mucho que éstos sean los depositarios, en segunda instancia, de una indudable legitimidad democrática, es evidente que una estructura de este tipo no se corresponde con el nacimiento y consolidación de una comunidad política madura y acabada. Tampoco una Constitución como la que nos ocupa puede, en consecuencia, aspirar a serlo en sentido clásico.
Adicionalmente, numerosas previsiones del Derecho de la Unión Europea son radicalmente contrarias a las que rigen o han regido tradicionalmente el Derecho Constitucional de cualquier Estado. Incluso, algunas de ellas, anteriormente existentes pero sólo de modo tácito (pues no estaban expresamente referidas en el texto de los Tratados y se deducían simplemente de la constatable realidad de los mismos como Tratados Internacionales o se habían ido explicitando por la labor de la jurisprudencia del Tribunal de las Comunidades Europeas), aparecen en la Constitución Europea por primera vez, negando con ello, en apariencia, el carácter constitucional del texto. Es el caso, por ejemplo, y se trata de una cuestión que desde España puede entenderse muy bien por su peculiar situación política, de la expresa mención que contiene el texto a la posibilidad de que cualquier Estado miembro pueda salir de la Unión. Característica ésta radicalmente excluida de la noción de Constitución clásica, en tanto que vertebradora y fundadora de una comunidad política única, que por ser plasmación de una sola voluntad no admite su compartimentación a efectos de aceptación de la misma ni, mucho menos, prevé el opting out. Al menos, no formalmente, no de forma expresa. La Constitución Europea, en cambio, es desde el principio un acuerdo de diversas voluntades, de origen estatal, que se comprometen a trabajar en común para la consecución de determinados objetivos pero sin fundirse en una. Como en cualquier texto de estas características, como en todo Tratado Internacional, el Estado firmante es libre de, en el futuro, desligarse de la organización (otra cosa es que esto sea sencillo o que no hayan de respetarse en todo caso compromisos adquiridos y hacer frente a las responsabilidades derivadas de los incumplimientos).
No obstante todo lo dicho, no creemos que estos elementos, sin duda a tener en cuenta respecto de la estructura y fundamentos de la Constitución Europea, sean verdaderamente cruciales a la hora de formarse un juicio sobre la misma e incluso a la hora de valorar su esencia constitucional. Porque, como venimos explicando, es un error analizar las nuevas realidades y los procesos de legitimación política y jurídica del Derecho público de nuestros días excesivamente apegados a las formas y procedimientos que, propias de la construcción teórica que acompaña el nacimiento del Estado moderno, no son capaces de explicar correctamente el funcionamiento real de nuestro Derecho público. Del actual, al menos (y eso si es que en algún momento histórico fueron realmente capaces de ello).
Que el texto que nos ocupa no sea una Constitución en sentido clásico no quita valor a un compromiso que, por otro lado, ni pretende ser más de lo que realmente es ni ha tratado de maquillar el proceso consensual por el cual ha sido adoptado. Lo que habitualmente se llama «método comunitario» designa precisamente esta peculiar manera en que las Comunidades Europeas se han organizado históricamente, a partir de un complejo proceso de conciliación de voluntades basado en la negociación entre Estados, en la interposición de estructuras permanentes donde los representantes de los Gobiernos ventilan sus diferencias y en la participación en la toma de decisiones de órganos de estructura, esta vez sí, comunitaria, que basados en la legitimación burocrático-técnica (si es que ésta puede existir) como la Comisión o en la democrática (Parlamento Europeo) participan de diversas maneras en el proceso. Se trata de un sistema complejo, paralizante en ocasiones, frustrante desde cualquier óptica que haga hincapie en la participación y control ciudadanos (por ello se habla siempre del déficit democrático que aqueja al sistema de adopción de decisiones de las Instituciones Comunitarias), pero que ha demostrado durante medio siglo que, si bien poco a poco, ha sido capaz de ir integrando voluntades de diferentes naciones e ir avanzando en la unión de los europeos. Quienes consideran que esta vía es la única posible, y confían en la conveniencia de optar por reformas poco ambiciosas y seguir con el «método Monnet» de ir logrando pequeñas realizaciones que tejan lazos de efectiva solidaridad e interdependencia paulatinamente mayores tienen, en este sentido, el indudable aval de la Historia. Cuestión diferente en el plano político, por supuesto, es si otra manera de construir Europa es posible.
Sin embargo, a efectos de nuestra exposición, y en plano de análisis estrictamente jurídico, nos interesa sobremanera analizar las posibilidades de que un modelo como el método comunitario pueda aspirar a transformar las pautas de legitimación democrática al uso. Porque se trata, en el fondo, de un ejemplo muy destacado de las transformaciones en la acción pública a que en otras ocasiones nos hemos venido refiriendo (por ejemplo, cuando mencionábamos en otra ocasión el cambio de paradigma que en la actuación administrativa tan claramente se vislumbra respecto de su vinculación a la ley). Y que, como demuestra la posibilidad de aspirar a crear textos de naturaleza constitucional, va más allá de la pura acción administrativa, para constituir una transformación global y profunda, que llega a la misma esencia de las sociedades democráticas, respecto de las pautas de participación, representación e integración politíca. Otra cosa es que, por lo demás, el método comunitario en general y en particular el proceso de discusión y aprobación del texto de la llamada Constitución Europea puedan superar las exigencias que hemos apuntado de amparar una verdadera participación ciudadana en condiciones de igualdad . Esto es, que las exigencias mínimas que, como es obvio, en todo caso habrían de ser exigibles a todo nuevo paradigma legitimador estén cerca de ser satisfactoriamente cubiertas. Pero, en el fondo, ello no empece a que deba analizarse la profunda transformación que supone aspirar a constitucionalizar Europa precisamente por la vía en que se ha hecho.
Los Tratados Comunitarios en su texto actualmente en vigor, y la nueva Constitución Europea con ellos, no son constitucionales, en definitiva, si nos atenemos a lo que históricamente ha venido significando la expresión. No obstante lo cual, y es este punto el que nos interesa destacar, tampoco aspiran a serlo. La Constitución Europea se llama así por pretender culminar un proceso constitucional que remueve las antiguas bases legitimadoras e instaura unas nuevas. Por otro lado, a partir del momento en que puede constarse, por el desarrollo del Derecho Comunitario, que estamos ante un entramado jurídico válido y eficaz, que prima en su ámbito de competencias sobre los Derechos internos y que garantiza los derechos de los ciudadanos y la división y control del ejercicio del poder, es obvio que no ha de negársele la justa importancia que tiene. La Declaración francesa de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, que contiene la primera definición de las exigencias constitucionales de una sociedad desarrollada, decía en su conocido artículo 16 que toda comunidad política donde los derechos del hombre no están garantizados ni el poder dividido «no tiene Constitución». A la luz de esta visión, y aunque falte en la Constitución Europea como en todo el proceso de construcción europea el germen comunitarista que legitima la consideración de una comunidad política de base, no es posible negar que algunas de las exigencias, el estatuto de mínimos, a que ha de responder una Constitución no sólo son cumplidas por el texto sino que vienen siéndolo desde hace años por todo el Derecho Comunitario, como ha recordado, en esta misma línea, Muñoz Machado .
Es el hecho que de facto la Unión Europea, en tanto que garantiza la aplicación de su Derecho, protege los derechos de los ciudadanos y establece una compleja división del poder político es una estructura dotada de Constitución. Así lo explican quienes, como Muñoz Machado, dan más valor a esta realidad, conscientes de que la evolución de nuestras sociedades han hecho mutar la noción misma de Constitución y de que, a efectos prácticos, no es realista pretender asistir a taumatúrgicos bautizos constitucionales de nuevas y repentinas comunidades políticas. De la Constitución Europea no es importante, como no lo es de la tradición y acervo comunitario que recoge, que sean el origen del pacto social constituyente, sino que recojan las exigencias y garantías que a toda norma que organiza y estructura las bases de la convivencia política les son exigibles, como mínimo, desde la Revolución Francesa. Y que lo hagan o no será, seamos realistas, en los tiempos que corren más el resultado de un nuevo y más complejo proceso de legitimación que una creación constituyente a la antigua usanza. La validez o suficiencia del cual ha de juzgarse no a partir de los esquemas tradicionales, que directamente no son aplicables al caso, sino a partir de la asunción de que nos encontramos en un nuevo terreno de juego, en el que las reglas son diferentes, y en el que lo que tocará será analizar si, efectivamente, podemos considerar satisfactorio el grado de integración y participación en condiciones de igualdad de todos los ciudadanos y grupos sociales en la discusión y aprobación del texto. Si, en definitiva, podemos juzgar que se ha pasado de la mera incorporación del cuerpo social a la encarnación del mismo, caso de que se nos permita recordar en este punto las sugerentes reflexiones de Kantorowicz, por muy anacrónica que sea la referencia.
C. El procedimiento de elaboración del texto de la Constitución Europea
Las pequeñas realizaciones que, poco a poco, han ido construyendo la Unión Europea alcanzan dos hitos de enorme importancia con el Tratado de Maastricht, a partir del cual se puede entender cerrado el proceso de integración económica (y conseguida la primera aspiración funcionalista de las Comunidades Europeas, como era la creación de un «Mercado Común», expresión caída en la actualidad en franco desuso precisamente por haber sido ya plenamente alcanzado), y la ampliación a los Países de la Europa Central y Occidental, momento en que se cierra la herida que la II Guerra Mundial infligió a Europa y se sientan las bases para la integración de los Estados del antiguo bloque soviético. Con la reciente entrada de Bulgaria, Rumanía, y a la espera de que los países de la antigua Yugoslavia todavía ajenos a la Unión acaben ingresando en la misma, es evidente que el escollo cualitativo que en algún momento pudo existir ha quedado definitivamente arrumbado.
La consecución del objetivo económico de integración y la admisión de los países de Europa del Este conllevan inevitablemente dos dilemas que inmediatamente la Unión hubo de afrontar:
– Instaurado un mercado común, una unión económica y monetaria, la Unión Europea podía optar por mantenerse como una estructura encargada de la gestión de las mismas o, por el contrario, podía aspirar a avanzar, siquiera fuera poco a poco, a la manera comunitaria, en pos de mayores cotas, que ahora sólo podían ser políticas. El logro de sus primeros objetivos obligaba a la UE a repensarse, con todo lo que ello implica, profundamente.
– Ampliada a 25 países, en primera instancia (que es cuando se inicia el proceso para-constitucional de reflexión, que ahora son ya 27 y en un futuro próximo superararán la treintena), las estructuras comuintarias y el tejido institucional en vigor quedaban desbordados y prácticamente inutulizados, con el riesgo de bloqueo de ello derivado, como consecuencia del gigantismo derivado de la integración.
Frente a esta disyuntiva, la Unión Europea, a su peculiar manera, trató de adaptarse empleando el procedimiento habitual (méthode communautaire, composición de decisiones, pequeños pasos…). El resultado de ello fue el intento de sentar las bases, muy tímidas, para intentos posteriores de profundizar en la unión política y una reforma de mínimos de los Tratados para adaptarlos a la nueva realidad numérica de la Unión Europea (pero sin analizar en absoluto si la UE-25 requería de una revisión más profunda de sus estructuras), traducidos en la reforma aprobada por el Tratado de Niza. Desde su mismo origen ésta dio origen a recelos y exigencias de revisión, que quedan en su misma declaración plasmadas como consecuencia de las presiones de los Länder alemanes (que obligan a su Gobierno a influir para que se inicie un proceso de reforma destinado a garantizar el respeto a los mismos en el ejercicio de sus competencias).
Más allá de cuestiones en el fondo técnicas como las reticencias de Länder en relación a la correcta aplicación del principio de subsidiaridad, el unánime juicio político sobre la insatisfacción generada por el proceso de reforma culminado en Niza es el origen de la Constitución Europea. Constatado el fracaso de la revisión y puesta al día por el mecanismo tradicional de los Tratados, la Unión Europea decide adentrarse en una renovación mayor, como mínimo en lo que respecta a sus aspectos procedimentales, para lo que son las pautas al uso. Con la nueva Constitución se pretende, sobre todo:
– Compendiar todo el Derecho vigente, mediante la aprobación de un único texto que permita (al menos por un tiempo) abandonar la compleja arquitectura jurídica de la Unión Europea (con Tratados, reformas de Tratados, Tratados de adhesión, Protocolos…)
– Simplificar el Derecho, aprovechando la labor de síntesis, eliminando reiteraciones, mejorando y aclarando la redacción para que sea más accesible a los ciudadanos y deje de constituir un oscuro arcano patrimonio de burócratas europeos y juristas especializados
– Avanzar en la integración política, para lo cual además es imprescindible la reforma institucional, adaptada a una Unión Europea de 25 ó más miembros, y por ello la superación de mecanismos de toma de decisión excesivamente rígidos y facilitadores del bloqueo.
– Legitimar políticamente la Unión Europea, por medio de un procedimiento con visos de constituyente y tratando de implicar más a la ciudadanía europea, hacerla más partícipe, del proceso de novación en curso. La multiplicación de refrendos populares en algunos países, como España, a pesar de la innecesariedad jurídica de los mismos en la mayor parte de los casos es una manifestación adicional de este cuatro objetivo, que tiene su primera consecuencia en el método elegido para preparar la redacción del Tratado. Esta cuestión es en el fondo la más importante, y no sólo a efectos de constituir el desarrollo más interesante desde nuestra perspectiva. También lo ha sido en el debate político, muy intenso en algunos casos, que se ha suscitado en los diversos países que han consultado a su ciudadanía. El fondo de muchas de estas polémicas versaba, a fin de cuentas, sobre la suficiencia de este modelo procedimental para entender legitimado el texto y poder considerarlo expresión del cuerpo social.
Aunque la adopción final del mismo, a la espera de su necesaria ratificación por los distintos Estados, fue realizada en el seno de una Conferencia Intergubernamental (es decir, como siempre, por medio de representantes gubernamentales de los Estados, a la manera de cualquier Tratado internacional y a la manera en que se han aprobado también todas las reformas de los Tratados europeos), encargada también de la redacción definitiva del texto, se optó por encargar la elaboración del Proyecto a partir del cual se iniciaría la discusión a una Convención integrada no sólo por representantes de los Gobiernos sino también por parlamentarios nacionales y europeos, representantes de otros órganos comunitarios e incluso, por vía indirecta, de los ciudadanos. Al efecto, por ejemplo, se establecieron toda una serie de mecanismos de intervención empleando Internet que, si bien en un inicio se pretendían ambiciosos, acabaron por configurarse más como una ventana de difusión de los trabajos de la Convención que como un verdadero y eficaz instrumento de participación. Puede constatarse un intento de ampliar la base participativa, de llevar en algunas direcciones a sus extremos las implicaciones de la renuncia al paradigma legitimador del legicentrismo representativo liberal. Pero, de la misma manera, también es evidente que el proceso de búsqueda y tanteo en el que todavía nos encontramos provoca insuficiencias y obliga a enjuiciar el procedimiento negativamente, lejano de encontrar su punto de maduración.
De manera que la gran diferencia entre el procedimiento de elaboración del Proyecto llevado a cabo en la Convención respecto de lo que habría sido una Conferencia Intergubernamental más al uso radicó en las personalidades participantes y su mayor representatividad. El modelo, por lo demás, no era estrictamente nuevo en la Unión Europea. Ya había sio empleado por la Convención que redactó la Carta de Derechos de la UE que se elaboró en paralelo a la Reforma de Niza y que, presidida por el jurista y ex-Presidente de la R.F.A. Roman Herzog, y compuesta de forma semejante, reunió a especialistas y acabó dando a luz un texto de síntesis que, si bien sin valor jurídico, fue asumido por los Estados miembros y las instituciones europeas en Niza.
La Convención para la elaboración del Tratado Constitucional no ha funcionado, sin embargo, tan correctamente como lo hizo la precedente. Probablemente ha influido en ello la mayor complejidad y ambición de la tarea, su mayor importancia política (que provocó una merma en la especialización de sus miembros, en esta ocasión más políticos, como es lógico) y las mismas pautas organizativas, con el excesivo peso dado al Presidium de la misma y en particular a su Presidente, el ex-Presidente de la República francesa Valéry Giscard d’Estaing. El caso es que el texto final adoptado por la Convención, al margen de contener errores técnicos notables en algunos casos (según denuncian los especialistas), se centró esencialmente en la consecución de la mencionada labor de síntesis y compendio, no siempre de manera afortunada. El texto final no es todo lo breve que podría ser (subsisten reiteraciones) ni todo lo claro que debiera haber sido . Por lo demás, tampoco parece que la Convención haya logrado un gran impulso unificador, si bien es cierto que su reforma institucional (por lo demás, cuestionadísima, objeto de una gran polémica política y finalmente muy atenuada por la decisión final de los Estados) era un intento de avanzar en esa línea.
Respecto a las pretensiones legitimadoras, verdadera clave de bóveda de la transformación que venirmos comentando, son innegables las fallas e insuficiencias del procedmiento en cuanto a lograr una efectiva participación ciudadana e integración social. Al tratarse, por lo demás, del principal objetivo político, como no podía ser menos, de un proceso de estas características, no podemos sino señalar que el gran fracaso de todo el proceso radica quizá ahí. Ni la Convención logró implicar a la ciudadanía, ni tampoco se esforzó excesivamente en incentivar su participación, ni logró generar excesiva fuerza crítica. Por lo demás, el proceso final de adopción del Tratado, con las correcciones en los puntos críticos adoptadas por los Gobiernos en el Consejo Europeo de Dublín, tampoco fue en este sentido excesivamente brillante. Buena prueba de ello es, por ejemplo, la adopción de numerosos cambios en la redacción final que se fueron introduciendo hasta el último momento previo a la firma en Roma del Tratado, bajo la excusa de que se trataba de meros «ajustes técnicos» o una «armonización de las traducciones». Quien compare el Texto aprobado en la Convención y sus modificaciones introducidas en Dublín con la Constitución que finalmente se aprobó puede dar cuenta de estos excesos y de su falta de transparencia.
Como consecuencia directa de estas fallas, en el momento de escribir estas líneas dos países han visto cómo su ciudadanía rechazaba en referéndum el texto del Tratado: Francia y los Países Bajos (se trata además de dos naciones que formaron parte del club fundador, de los primeros seis países que formaron el germen de la actual Unión Europea). Más allá de la gravísima crisis política que ello ha supuesto a escala europea y del impasse a que ha obligado respecto de la ratificación del Tratado (parálisis de la que todavía no hemos salido y cuya solución está lejos de vislumbrarse por mucho que los fastos del cinuentenario hayan permitido a Alemania, gran impulsor de la reforma en su día, volver a poner el tren en marcha),nos interesa destacar lo que creemos que es una manifestación de rechazo por parte de la ciudadanía, que se ha sentido excluida de un proceso de transformación y ajena a la discusión sobre el mismo. Que, en el fondo, ha rechazado la transformación del paradigma de legitimación de la acción pública en tanto en cuanto no nos dotemos de los medios y procedimientos que permitan garnntizar la participación, en condiciones de igualdad, de todos los ciudadanos y grupos sociales.
D. Valor y coste de oportunidad de la Constitución Europea
El debate suscitado en torno al juicio positivo o negativo que merece la Constitución Europea depende, en el fondo, de la consideración que se tenga en punto a la conveniencia de, en el momento actual de desarrollo de la Unión Europea, proseguir con el modelo de «pequeños pasos». Que, si bien exitoso hasta la fecha, parece a muchos insuficiente en el estado actual, una vez alcanzada la unidad económica.
Las críticas al Tratado provienen fundamentalmente, al menos en España, de las posiciones euro-exigentes, pues el posicionamiento de las principales formaciones poíticas y movimientos sociales contrarios al texto lo es por creer que «otra Europa es posible» y no, a diferencia de lo que ocurre en países como el Reino Unido o los países escandinavos, porque se defiendan posiciones euroescépticas. Incluso los partidos nacionalistas tibios en su apoyo al texto (PNV-EAJ y CiU) o directamente contrarios (EA, ERC) lo son como consecuencia más de la insatisfacción de sus siempre peculiares reivindicaciones diferenciales que por un desacuerdo de fondo con la idea de Europa.
Los partidos mayoritarios, en general instaurados en una posición formalmente coincidente con los postulados derivados de la ética de la responsabilidad, han apoyado el texto (PSOE, PP), más allá de escaramuzas partidistas menores y más o menos lamentables (y poco inteligentes). La valoración que estas posturas traslucen, más allá de la retórica un tanto demagógica de campaña (en la que la Constitución Europea se identifica con la misma noción de Europa y los años de paz y prosperidad logrados en el pasado no por la Constitución todavía no entrada en vigor, como es obvio, sino precisamente por el marco jurídico que se pretende sustituir), se basa en el fondo en la existencia de un juicio ante todo posibilista: la UE ha demostrado a lo largo de su existencia la vigencia de un modelo que, indudablemente, ha logrado modificar la faz política del continente.
Desde posiciones más euroexigentes, por el contrario, se ha entendido que el momento político permitía (por madurez de la idea europea, por bonanza económica, por el tirón de la ampliación, por ser, quizás, la última oportunidad de dar con facilidad un importante empujón a la superación de estructuras intergubernamentales) intentar avanzar, tanto en la integración política europea como en la profundización en el establecimiento de órganos más democráticos y dependientes directamente de la ciudadanía. Igualmente, y afianzada la unión económica, otra de las reivindicaciones de ciertos sectores políticos han ido en la línea de exigir una mejora de las garantías sociales.
En el fondo, el debate político ha girado entre estos dos polos, asumido que un Tratado con aspiraciones de constituirse en norma rectora básica no puede nunca dar entera satisfacción a nadie ni orientarse de manera en exceso sesgada en un sentido u otro. No obstante, algunas cuestiones puntuales han aparecido episódicamente en el debate, por lo general dejando patente que el nivel de información sobre la Unión Europea del ciudadano medio (e incluso de la clase política) es bastante insuficiente (así, debates como el surgido en torno a pretendida convalidación que daría el texto a las actividades de la OTAN o a la posibilidad de la pena de muerte sólo pueden entenderse en tal contexto).
Y, a la hora de analizar no tanto de dónde venimos, sino en qué momento nos encontramos, cabe preguntarse en qué consisten las novedades y mejoras concretas de esa todavía non-nata Constitución, cómo de pequeños son los «pasitos» que supone, qué puede valer la pena eliminar y qué habría que salvar a toda costa en un momento como el actual, cuando a la par que conmemoramos los 50 años de éxitos en la integración nos vemos forzados a decidir por dónde tirar para salvar el texto, o lo más posible del mismo, aunando las voluntades de todos los socios.
La Constitución Europea cuenta con una primera parte que es el producto esencial del trabajo de la Convención, donde en unas docenas de preceptos se tratan de fijar los objetivos políticos esenciales de la Unión y se organiza la estructura de funcionamiento básica. En esta parte se han concentrado las discusiones políticas y «estratégicas», como la que se ha desarrollado en torno al reparto de votos en las decisiones del Consejo, y allí se encuentran algunas de las (escasas) novedades del Tratado. La nueva denominación de las fuentes de Derecho europeo (leyes y leyes marco sustituyen a las tradicionales denominaciones de reglamentos y directivas, respectivamente) y la aparición de algunos instrumentos nuevos (reglamentos delegados, como inclusión más significativa) no han logrado mejorar la comprensión de la ciudadanía del proceso de adopción de decisiones en el seno de la UE, ni parece un gran acierto introducir nuevas complicaciones en un ya de por sí enrevesado sistema. No obstante la trascendencia de estas cuestiones, junto con el desarrollo del control de los Parlamentos nacionales del cumplimiento del principio de subsidiaridad y el nuevo reparto de poder, las más importantes de la reforma, el nivel de debate sobre las mismas ha sido inexistente.
Otra de las novedades del texto ha sido el paradójico, por lo general, afianzamiento de las estructuras intergubernamentales en detrimento de las comunitarias (la Comisión Europea es la gran perdedora del proceso de reforma), con el leve contrapeso del aumento del peso político del Parlamento europeo (coincidente con su más descarnada época de decadencia social -fácilmente cuantificable en términos de participación en su elección- desde que a finales de los setenta se optó por confiar su elección a los ciudadanos por medio del sufragio directo). A la tradicional estructura de un poder judicial especializado en la aplicación del Derecho comunitario (Tribunal de Justicia), un poder Ejecutivo compartido por un órgano de gestión burocrática de tipo comunitario (Comisión) y un órgano decisorio de naturaleza intergubernamental (Consejo de Ministros de la Unión) y un poder legislativo compartido por este mismo Consejo y un órgano comunitario de indudable peso democrático (Parlamento Europeo) la Constitución Europea ha añadido, ya con carta jurídica de naturaleza definitiva, al Consejo Europeo (dotándolo incluso de una Presidencia en la que se visualizará el poder político de la Unión), realidad preexistente y cada vez más decisoria de facto pero a la que se da un espaldarazo definitivo. El Consejo, incluso, introduce en la Comisión al Vicepresidente y Ministro de Asuntos Exteriores, al que nombra directamente y que es responsable ante él, quebrando la colegialidad de la responsabilidad de la Comisión.
Junto a esta primera parte, la Constitución contiene una segunda parte que integra in toto la Carta de Derechos desarrollada por la primera Convención. Pocas novedades pues a este respecto, aunque es indudable el plus de legitimidad que otorga al instrumento su plena validez jurídica. Con todo, y pese a no disponer de ella, hay que notar que el Tribunal de Justicia llevaba más de tres décadas declarando que las Instituciones Europeas estaban vinculadas a los derechos fundamentales declarados en las Constituciones nacionales y el Convenio Europeo, con lo que el mérito de la carta es más de visibilidad y de síntesis que un verdadero incremento de garantías. Y que, por otra parte, el hecho de que si la Constitución se aprobara la convertiría en Derecho vigente no es demasiado relevante: el Tribunal la viene empleando ya como si tal fuera el caso. Por último, lo que es un cierta decepción para cualquier ciudadano exigente en materia de derechos fundamentales que considere la Unión Europea una verdadera comunidad cívica, el ámbito de vigencia de la Carta está expresamente reducido a la aplicación del Derecho comunitario, por lo que no obliga a los Estados miembros respecto del Derecho exclusivamente interno.
La tercera parte es, por otro lado, la refundición de los Tratados ya existentes. Ha sido en realidad obra de técnicos, y su valor político es, en lo que se refiere a la existencia de novedades, nulo. Semejantes apreciaciones pueden hacerse también sobre la cuarta parte, que contiene declaraciones adicionales y finales. Las críticas, que las ha habido, a estas partes han sido en ocasiones verdaderas muestras de desinformación, por cuanto es una estricta falsedad basarse en ellas para criticar que la Constitución introdujera tal o cual cosa. Porque, sencillamente, en este punto el Tratado no pretendía novedad de fondo alguna, sino una mejor sistematización y la eliminación en algunas cuestiones de las exigencias de adopción de decisiones por unanimidad (sustituyéndola por la mayoría cualificada).
Este breve y sintético recorrido por el Texto del Tratado constitucional permite comprender, creeemos, que el debate de fondo es pues el siguiente: ¿es suficiente un pequeño avance y la labor de clarificación y consecución de mayor visibilidad política para, desde posiciones europeístas e incluso euroexigentes, darse por satisfecho con este texto? O, por el contrario, ¿el coste de oportunidad de haber dejado pasar esta ocasión para profundizar en un fortalecimiento de los vínculos europeos y las instituciones de corte más comunitario es tal que obliga a juzgar negativamente el Tratado en su conjunto?
A la hora de enjuiciar los desvelos de Angela Merkel, el nuevo Presidente de la República Francesa (cuyo nombre se conocerá en apenas un par de meses) y el resto de dirigentes europeos para sacar adelante el texto en su integridad, «un núcleo duro», la parte más política (primera y segunda) o por empezar de cero con otro instrumento, no hemos de perder de vista esta cuestión. Absolutamente básica. Porque, de otra manera, puede darse la paradoja de que desde la euroexigencia se despliegue un aparato de crítica tal, con tanta potencia de fuego, que se aniquile cualquier avance. Estratégicamente, ha de considerarse si esta renuncia a seguir disfrutando de los réditos del clásico método Monnet puede lograr el rédito de una refundación más ambiciosa o colaborar con quienes desean sólo una Europa económica unida y punto.
Con todo, más allá de estas valoraciones, de tipo más político, nos interesa resaltar, una vez más, el extraordinario interés que ha tenido el proceso como banco de pruebas de la aparición (y, ha de reconocerse, de momento, fracaso) de nuevas pautas de legitimación. Con el añadido, en algunos casos, de referéndums para su ratificación. Consultas que, por lo demás, se han enfrentado a peligros derivados de la actual situación política y económica del continente (mundialización, deslocalizaciones, aumento de la inmigración, tensiones sociales producto de estos factores…), que han contribuido a cierto retraimiento ciudadano. Lo que permite entender las posturas de quienes, sencillamente, han juzgado como un grave error el haber iniciado un procedimiento constitucionalizador que, más allá de renovar las pautas de legitimación y tratar con ello de solventar el recursivo problema del déficit democrático de la Unión Europea, no era ni mucho menos imprescindible. Si se hubiera tratado únicamente de introducir las modificaciones competenciales y orgánicas a que hemos hecho referencia en el Derecho Comunitario, una reforma como las emprendidas hasta la fecha habría sido perfectamente suficiente, sin que se hubiera producido necesidad alguna de iniciar un proceso de revisión general abierto al escrutinio ciudadano e incluso, en algunos casos, concluido políticamente con la decisión de realizar consultas refrendatarias. Con los problemas que, como hemos visto, se han derivado de tales decisiones tras los rechazos al texto de la ciudadanía de Francia y de los Países Bajos.
Fue el caso, también, de España, si bien, como es sabido, con un resultado radicalmente diferente (cerca del 80% de la ciudadanía que ejerció su derecho al voto se mostró conforme con el texto). La consulta fue jurídicamente superflua, por lo que la decisión Gobierno de Rodríguez Zapatero, que optó por dar voz a la ciudadanía sobre su parecer respecto del Texto del Tratado y se comprometió a asumir la decisión resultante, sólo puede entenderse desde la perspectiva legitimadora y política referida. De ahí la existencia de un elemento de crítica y discusión adicional a los ya señalados, como puede ser el de la efectiva necesidad o no de convocar un referéndum sobre un texto que, como se ha comentado, no introduce novedades sustanciales. Excepción hecha de esa pretensión legitimadora, a la que probablemente es a lo único que obedece la convocatoria.
Con el aval del Tribunal Constitucional, que en una controvertida decisión (Decisión del Tribunal Constitucional 1/2004) estimó la reforma constitucional innecesaria para poder adoptar el Tratado, el referéndum se ha convertido en una operación que sólo ha servido para cubrir las lagunas de visibilidad e implicación de la ciudadanía en un proceso que, como ya se ha expuesto, fracasó en este sentido a escala europea a pesar de las buenas intenciones iniciales con las que se acometió la reforma por medio de la Convención. El juicio sobre que tal cosa se haya conseguido es probablemente aventurado a estas alturas, pero más allá de luchas de partido y pequeñas miserias partidistas, un 80% de los votantes han sancionado la Constitución Europea, cifra de apoyo ciertamente notable que, por lo demás, se magnifica si tenemos en cuenta que el 20% de votos críticos lo son en su mayor parte de euro-exigentes.
No obstante, creemos que ni siquiera un resultado como el alcanzado en España avala a posteriori la legitimidad del texto, ya que la convalidación a posteriori del mismo, si nos mantenemos coherentes con las exigencias participativas e integradoras que venimos defendiendo han de acompañar la transformación del Derecho Público a que nos estamos refiriendo, no permite ocultar las enormes fallas que en ese sentido ha tenido el proceso. Ni siquiera en términos de participación en la votación parece que pueda considerarse un verdadero éxito el resultado dado que la afluencia a las urnas en el referéndum español, como ya ocurrió en las últimas Elecciones Europeas, no llegó al 50% del censo. La labor de concienciación y la búsqueda de un aval ciudadano participativo requiere de un esfuerzo de explicación más constante y profundo. Porque la importancia de la cuestión, sin duda, lo requiere. Y ésta es una tarea que la Administración Pública y el Estado han de acometer sin dilaciones, en la medida en que el envite lo requiere. Está en juego la propia validez de un modelo que, de momento, ha perdido pie si pretende seguir respondiendo al esquema democrático-representativo tradicional del Estado legal. Y que todavía no ha encontrado un modelo alternativo válido que lo sustituya. Para ello es preciso la asunción de políticas públicas de integración y de participación que logren asegurar lo que ha de ser una garantía esencial del Derecho público y del Derecho Administrativo: la igualdad de los ciudadanos, el aseguramiento de posiciones de equidad y la imposibilidad de que los intereses públicos queden en manos de agentes privados. Se trata de una exigencia sin la cual el moderno Derecho Público queda profundamente lastrado. Y que exige de su extensión a todas las esferas: desde las grandes cuestiones públicas de tipo político, a cualquier procedimiento administrativo, pasando por la revisión de la actuación de la Administración Pública en las diferentes funciones que desarrolla.
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felicidades andres, ¡¡acabas de batir tu record!!
Comentario escrito por Rocío R — 26 de marzo de 2007 a las 10:01 pm
Bueno, a veces una se medio-descabrea con el mumdo. Como al leer esto. Muchas gracias. Para quienes no tenemos ni idea de cómo ha funcionado el proceso «constitucional» es muy ilustrativo. Supongo que para los expertos parecerá una labor vana mostrarnos a quienes no estamos en eso cosas como las que has escrito, pero de verdad que muchas gracias por el esfuerzo.
Creo que he entendido bien lo que explicas sobre el cambio de paradigma legitimatorio. Pero no tengo claro hasta qué punto lo describes o apoyas. ¿No supone la renuncia a criterios democráticos a manos de una tecnocratización?
Apartado de consignas y peticiones:
– ¿Puedes explicar algo más lo de la pena de muerte? ¿Por qué están tan claras las cosas?
– ¿Puedes aventurar qué pasará cara al futuro? O, más claramente, ¿què salidas hay al actual impase?
La consigna no la pongo hoy para no parece demasiado entusiasta.
Comentario escrito por Marta Signes — 28 de marzo de 2007 a las 6:29 pm