Repensando la autonomía local

Se ha celebrado el 2 y 3 de febrero de 2007 el II Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, un encuentro que se realiza con carácter anual para debatir sobre la disciplina, la función docente y aquellas cuestiones más candentes que afectan tanto a una como a otra. A semejanza de lo que, desde hace prácticamente un siglo, realizan los juristas alemanes, el evento sirve no sólo para confraternizar sino que es además ocasión de disfrutar de trabajos preparados para la ocasión con enorme mimo.

La intervención más sugerente de las que se han realizado este año ha sido, a mi juicio, la que sobre la autonomía local ha regalado a quienes estén interesados en este asunto el profesor de la Universidad Autónoma de Madrid Francisco Velasco Caballero (puede descargarse esta ponencia, al igual que las restantes, desde la web del congreso). Y, según es mi criterio, lo es muy especialmente porque supone un esfuerzo por enfrentarse a la realidad de nuestro Derecho y de los problemas que ha de resolver desde una óptica crítica y exigente. Lo cual supone, en ocasiones, abandonar viejas construcciones, que cumplieron su papel en su momento, pero que se han visto superadas por el mismo desarrollo de nuestra sociedad y de la dogmática jurídica.

En general, es bastante sencillo identificar qué partes de nuestra disciplina necesitan de un repaso en profundidad, de una modificación en ocasiones completa de los cimientos sobre las que se asientan: son aquéllas que suponen grandes dificultades a nuestros estudiantes para su comprensión. Si algo es demasiado complicado, si requiere de un esfuerzo enorme para aprehender su lógica interna, si incluso resulta costoso para un profesor hacerse una idea clara que luego poder transmitir, probablemente es que nos encontramos ante una parte de nuestro Derecho público que necesita una revisión. Porque el Derecho, la verdad, no tendría por qué ser demasiado complicado. Su misma esencia lo hace, cuando desnudo de todo adorno, algo incluso un tanto pedestre. Ocurre, sin embargo, que ciertas doctrinas (no pocas de ellas importadas, en momentos en que la dogmática jurídica en España era poco menos que un erial en muchas parcelas tras décadas de dictadura, con la noble intención de permitirnos disponer de garantías y mecanismos hasta entonces desconocidos por nuestra sociedad), con el tiempo, van complicándose en demasía. Porque se parchean y flexibilizan en algunos de sus extremos, mientras en otras ocasiones se hipertorfian. O ambas cosas a la vez, según los casos. Se trata, de esta forma, de responder de manera idónea a las exigencias que marca la impepinable necesidad de actuar en un mundo real de la forma más eficaz posible. Y así la flamante teoría, inicialmente clara, límpida, se va convirtiendo en densa y paulatinamente inextricable. La regulación de algunas instituciones, resultado de un aluvión normativo y jurisprudencial atento a las cambiantes necesidades del momento, no obstante, no por ello prescinde de su base explicativa tradicional, de sus cimientos dogmáticos (que se preservan por tradición, por comodidad…), que se limita a ir revistiendo por mucho que sean cada vez más irreconocibles, menos útiles o, simplemente, menos visibles.

El caso de la autonomía local (pero no sólo, hay otras muchas doctrinas muy caras a nuestro gremio que padecen idéntico problema) es paradigmático. Está construida al amparo de su consideración «garantía institucional» reconocida por nuestra Constitución y al margen tanto de la práctica cotidiana en que se mueven los municipios como de la propia realidad normativa de nuestro ordenamiento se le acompaña de unos contenidos cuyo origen está asociado pura y simplemente a que eran necesarios en un determinado momento pero que, en la actualidad, complican de forma notable la correcta comprensión del fenómeno. A partir de los objetivos y finalidades perseguidos por la importación de la doctrina (alemana) sobre el particular, se ha acabado interpretando la Constitución y se han ido acomodando ya casi tres décadas de abundante jurisprudencia a lo que se entendía que tenía que significar esa autonomía local. Eso y no otra cosa es la garantía institucional de la misma.

Ocurre, sin embargo, que lo que en su origen resultó muy útil para construir desde la nada un ámbito de autonomía y libertad para los municipios, exento de las tutelas y controles exorbitantes que habían sido la tónica en el franquismo, no ha servido para explicar las complejas relaciones que en la actualidad tienen los municipios no ya con el Estado sino, cada vez de forma más intensa, con las diferentes Comunidades Autónomas, sus parlementos y sus ejecutivos. Porque es ésta una realidad que se ha superpuesto a la autonomía local, ejerciendo competencias que se solapaban con las municipales y que ha obligado a un ejercicio de funambulismo jurídico para definir las inmisiones aceptables y, especialmente, para explicar por qué éstas no atentaban contra la autonomía local, otrora (o en otros ámbitos) predicada con tanta fiereza. Añádase a ello la paulatina complejidad, incluso, del marco normativo, a medida que a la ley estatal de bases del régimen local (cuyo contenido fue en gran parte tomado como referente de la evanescente esencia de la autonomía local por el Tribunal Constitucional, que operó así una suerte de extravagante constitucionalización de los contenidos de esta norma, con los riesgos que ello supone cuando se trata de una ley por definición susceptible de ser modificada y, además, de carácter básico y por ello llamada a ser completada e interpretada de forma muy diversa por cada una de las Comunidad Autónomas) se ha visto completada con las normas propias que, en ejercicio de sus competencias, se han ido dando las diferentes Comunidad Autónomas.

La autonomía local y el discurso en ocasiones de carácter mítico que la ha rodeado, por otra parte, ha condicionado enormemente la aplicación de la doctrina general sobre la reserva de ley en materia sancionadora cuando ejercida por los municipios, contribuyendo a una relajación que ha dado lugar, incluso, a reacciones jurisprudenciales encontradas (con el Tribunal Constitucional tratando de poner algo de orden y el Tribunal Supremo yendo a su bola, pasando de todo, a continuación). Se introduce aquí en el problema otro de esos conceptos antiguos que hoy plantean más dificultades de las que resuelven (el de las «relaciones de especial sujeción», entre las que se supone que están las que tienen los vecinos de un municipio y su corporación municipal, por lo visto, lo que permite cierto relajo a la hora de analizar las exigencias de legalidad al uso cuando una administración sanciona a un ciudadano), para acabar de rematar la faena.

El panorama, donde de lo que se trata es de identificar qué pueden hacer los municipios y qué no, qué controles y reglas les pueden ser impuestas por otras administraciones y cuándo éstas han de venir del Estado o de las Comunidades Autónomas, no requiere para su recta comprensión de más que una interpretación cabal de lo que dispone la Constitución, como mínimos reservados a la gestión autónoma de los municipios, junto a las atribuciones adicionales que, con posterioridad, les puedan ser encomendadas por las leyes reguladoras (la estatal, en sus aspectos básicos; las autonómicas, especialmente, en algunos casos con la interposición incluso de normas estatutarias).

Los artículos 137 y 140 de la Constitución, que se refieren a estas cuestiones, quedan así entendidos y analizados como lo que son: mandatos con plena eficacia normativa que son inderogables por el legislador y a los que los poderes públicos, todos ellos, han de ajustar su labor. Y que dicen lo que dicen. Pero que no incluyen en su esencia todo el contenido, por ejemplo, de la actual ley de bases del régimen local. Esto es, justamente como ocurre con cualquier otro precepto constitucional, sin que sea en rigor aplicable a la autonomía local o a cualquier otra supuesta «garantía institucional» una mayor protección o la posibilidad de incrementar indefinidamente el contenido de la expresión que lo que es posible realizar al interpretar cualquier otro artículo de nuestra Carta magna. Más o menos esta línea se pronuncia la ponencia de Velasco Caballero y, la verdad, es enormemente refrescante.



9 comentarios en Repensando la autonomía local
  1. 1

    ¿Podría nuestro ilustre gurú resumirnos en lenguaje de legos, que no de leguleyos, lo que dice la tal ponencia?

    En particular, me interesa lo que dice, si procede, el profesor Velasco acerca de la madre de todas las peleas en esta materia: si así como las Comunidades, marquesas y aun la escoria plebeya, exigen la máxima autonomía con respecto al Estado centralista opresor, ¿por qué ellas la niegan con respecto a las entidades locales dependientes de ellos? ¿Hay que aumentar o restringir la autonomía local? Y sea cual sea la respuesta, ¿con qué fundamento legal, constitucional, y sobre todo legítimo (entendido tal como cambiar la Constitución a la charlotroviriana manera)?

    Es que esa doble vara de medir de las Autonomías, exigiendo la máxima libertad del Estado, y aun que éste no se pueda inmiscuir en sus asuntos, y procurando atar en corto y aun quitando competencias a los municipios… hará las delicias del Papagall, Popota y demás asimétricos, pero a mí se me antoja poco progre. Lo que quieras para ti, quiérelo también para los demás.

    Comentario escrito por bocanegra — 04 de febrero de 2007 a las 7:26 pm

  2. 2

    Leeré con la atención que merece la ponencia del profesor Velasco, a quien conozco y admiro. Una puntualización: el tema de la tipificación de infracciones mediante ordenanza local, y su compatibilidad (o no) con el principio de reserva de ley en materia sancionadora, es más complejo de lo que pudiera parecer por lo que dices en el comentario. Cierto que el concepto de las «relaciones de especial sjeción» enturbia más que aclara este problema (y otros), pero quizás la clave no resida ahí, sino en el carácter electivo del Pleno. La ordenanza es formalmente un reglamento, pero no la aprueba un órgano del Ejecutivo, sino precisamente el órgano representativo del municipio, a semejanza de lo que sucede con la ley.

    Comentario escrito por Manfrío — 06 de febrero de 2007 a las 11:00 am

  3. 3

    A veces alucino! Los topicos estan ahi y es habitual ver a muchos famosillos en la tele hablando de la triste etapa del franquismo (Jimmy, etc. etc.) pero que hable de un erial intelectual franquista un profesor de derecho administrativo asombra.
    En que años se dictan las mejores leyes administrativas, LJCA, LRJAE, LPA..?
    En que años se funda la RAP?
    En que años publican autores como garrido falla, enterria, santamaria pastor, lopez rodo (ah ese no cuenta pq era un franquista)?
    Da igual, primero la ideologia y luego la verdad

    Comentario escrito por Macanaz — 07 de febrero de 2007 a las 7:41 am

  4. 4

    ¿Perdón? ¿Qué tiene que ver esto con la ideología?

    Precisamente consciente de todo lo que señalas, en ningún momento me refiero al Derecho administrativo como un erial: «la dogmática jurídica en España era poco menos que un erial en muchas parcelas tras décadas de dictadura». Si hubiera escrito lo que iba pensando, que reprimí por temor a que alguien me pudiera acusar de caer en el autobombo, habría excluido expresamente al Derecho administrativo. Los méritos de la generación de la RAP son indudables, pero como no sólo de Derecho administrativo vive el hombre, hay que reconocer que la altura del debate jurídico, más allá de esta disciplina, en España, no ha sido hasta hace pocos años homologable a la del resto de países occidentales. Y si hablamos de la construcción de esferas de autodeterminación y gestión propias para administraciones de corte territorial, es evidente que los años de dictadura no facilitaron precisamente la construcción de soluciones propias de cierta prestancia.

    Comentario escrito por Andrés Boix Palop — 07 de febrero de 2007 a las 10:35 am

  5. 5

    Hans Kelsen, allá por 1920 en su Allgemeine Staatslehre ya señalaba que la naturaleza representativa de los órganos municipales convierte a sus disposiciones en «leyes». Ocurre, sin embargo, que esta evidente realidad (al menos así lo es en municipios de cierto tamaño donde el funcionamiento de la corporación es claramente representativo, en una tendencia que nuestras leyes profundizan cada vez más) no se corresponde con la naturaleza tradicionalmente predicada de nuestros municipios como Administraciones de tipo corporativo. Naturaleza que sigue siendo defendida con uñas y dientes por casi todo el mundo. Aunque, en cualquier caso, y a la hora de «flexibilizar» (vulgo, pasar de ella) la reserva de ley, obviamente el Tribunal Supremo también atiende a este argumento, dado que le sirve para incrementar el arsenal explicativo (sin importarle demasiado la contradicción que pueda suponer con su defensa a capa y espada de la naturaleza corporativa del municipio en el Derecho español)..

    Hay un trabajo de Gabriel, que alguna vez ha comentado algo sobre esto, que es muy ilustrativo y que el otro día olvidé enlazar (requiere suscripción, pero muchas Universidades lo están):

    http://www.iustel.com/revistas/detalle_revista.asp?id_noticia=2988&id_revistas=1&id_categoria=464&hit=Dom%E9nech

    Comentario escrito por Andrés Boix Palop — 07 de febrero de 2007 a las 10:45 am

  6. 6

    Creo, Bocanegra, que de la reflexión de Velasco se deduce una cierta desvigorización de la autonomía local, con lo que se da más capacidad de inmisión a las Comunidades Autónomas. Aunque no se trata del asunto central ni más trascendente y te recomendaría que lo leyeras por ti mismo si el asunto te interesa para formarte tu propia opinión.

    No es asunto central porque esta cierta desvigorización sólo lo es en la medida en que la propuesta clarifica el panorama por la vía de situar en sus justos términos (más exigentes, menos generosos) qué protege la Constitución respecto de la autonomía municipal. Más allá de este núcleo de protección y su desarrollo por ley básica, correspondería a cada Comunidad Autónoma, en su caso, incrementar las competencias y ámbito de autonomía de sus municipios. En principio, pues, puede parecer que se incrementan las posibilidades de inmisión. En la práctica, sin embargo, es dudoso que ello sea así siempre, dado que el confuso panorama actual permite cuando no obliga a matizar y flexibilizar, excepcionar según situaciones sinnúmero, la ambiciosa e hipertrofiada construcción de la garantía institucional de la autonomía local para aceptar las variadas fórmulas de intervención autonómica ya existentes.

    La cuestión aquí, en el fondo, no es tanto si es mejor una solución u otra, cuando si la solución a la misma está en las normas constitucionales o hemos de dárnoslas nosotros por medio de las correspondientes leyes.

    Comentario escrito por Andrés Boix Palop — 07 de febrero de 2007 a las 10:50 am

  7. 7

    En cualquier caso, bien está que venga de fuera el apunte sobre la conveniencia de rendir un día de estos homenaje a la generación de la RAP y a su magisterio. A tratar de ponerlo en perspectiva y resaltar hasta qué punto fue trascendente. A intentar incluso explicar cómo fue posible algo así en un contexto tan en principio inadecuado para que germinara una reforma tan moderna del marco jurídico en que funcionaba la Administración.

    Queda como uno de los ya muchos temas que tengo en mente que debo tratar en el futuro. ¡El problema es que en menos de cuatro meses son ya demasiados!

    Comentario escrito por Andrés Boix Palop — 07 de febrero de 2007 a las 11:04 am

  8. 8

    Entiendo que las ordenanzas locales son reglamentos porque son normas jurídicas escritas de rango inferior a la ley. Y como -art. 62 de la LRJ-PAC- sólo pueden ser declaradas nulas por vulnerar otras normas de rango superior.
    No son relaciones de especial sujeción las que tienen los vecinos de un municipio y su Administración municipal, y por ello no cabe hablar de «relajo a la hora de analizar las exigencias de legalidad al uso cuando una administración sanciona a un ciudadano» (véase la jurisprudencia del Supremo respecto de sanciones del Ayuntamiento de Madrid a taxistas).
    En cuanto a nuestro derecho administrativo, es evidente que la Ley Jurisdiccional de 1956 sirvió a la democracia hasta 1998. Lo mismo cabe decir de la LPA. Ambas leyes son esenciales en un Estado de Derecho. Funcionaron perfectamente tras la Constitución de 1978 (salvo contadísimos supuestos). Esto es lo cierto, y no por decirlo se tiene por qué comulgar con la ideología franquista.
    Un problema importante de la autonomía municipal es el que deriva de la voracidad por parte de las comunidades autónomas en materia urbaníastica y de ordenación territorial.

    Comentario escrito por Jose — 07 de febrero de 2007 a las 7:06 pm

  9. 9

    los vecinos, respecto a los municipios
    http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l7-1985.t2.html#c1

    la condición política de XXXX, respecto a las autonomías
    http://www.congreso.es/constitucion/estatutos/estatutos.jsp?com=79&tipo=2&ini=1&fin=7&ini_sub=1&fin_sub=1 artículo 3.1 EACV

    la nacionalidad, respecto al Estado
    http://civil.udg.edu/normacivil/estatal/CC/1T1.htm

    ¿Qué cualidad diferencia la primera relación de las otras dos para fundamentar una relajación de la reserva de ley?
    ¿Sería imposible extrapolar, en su caso, la fundamentación a las otras dos relaciones de modo que un órgano sancionador de una Comunidad Autónoma no pudiera ampararse en la condición política del sancionado para flexibilizar las exigencias?

    Comentario escrito por Poema — 08 de marzo de 2007 a las 6:26 pm

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