La recentralización en clave jurídica: un manual de instrucciones sobre leyes de armonización

Un colega de mi área de esos que están muy, muy al día y con un especial olfato para detectar por dónde puedan ir los tiros futuros en nuestro Derecho nos comentaba el otro día cuán significativo era el Informe sobre garantías de cumplimiento del Derecho comunitario publicado el 15 de diciembre de 2010 por el Consejo de Estado. Básicamente, porque al margen de ocuparse de una cuestión clásica e importante (la Unión Europea es un ente cuyos miembros son los Estados, y éstos son los responsables ante la misma, por lo que serán éstos los que hayan de responder por cualquier incumplimiento que les sea imputable, aunque provenga de Comunidades Autónomas o Entes Locales que, por razón de su autonomía, no están obligados a obedecer instrucciones del Estado) tratando de disponer mecanismos de atribución de la responsabilidad y proponiendo reformas de Derecho interno para asegurar la responsabilización de los distintos sujetos, esboza algunas ideas que demuestran bien a las claras por dónde van los tiros «recentralizadores» de los que hemos tenido ocasión de hablar ya en algún otro momento de un modo más desenfadado.

En primera línea de salida asistimos a la exposición del Consejo de Estado que justifica una resurrección jurídica de las leyes de armonización, muertas y enterradas desde la STC 76/1983. Pues bien, el Consejo realiza una peculiar exégisis de esa Sentencia algo alejada de cómo se entendió en su día (interpretación más o menos compartida por todos que ha provocado que, desde ese momento, no se haya propuesto una sola norma de esas características). Así, desbroza el camino para la aprobación futura de leyes de armonización. E incluso argumenta la posibilidad de que esta argumentación se haga con carácter «preventivo» (esto es, antes de que se haya podido constatar a la luz de cómo actúan las CC.AA. que la misma es imprescindible y única solución jurídica viable, que era como se entendía clásicamente lo que dijo el TC en el 83, impidiendo de facto cualquier norma de este tipo). Vamos, lo que podríamos llamar una especie de «doctrina Bush» aplicada a las leyes de armonización, si se me permite la broma.

El tema es interesante teóricamente, pero también es importante en la medida en que supone un privilegiado indicio de cómo han empezado a pensar nuestro Estado de las Autonomías, de un tiempo a esta parte, ciertas elites jurídicas del país. Les dejo, sin más, con lo que dice el Consejo de Estado. Juzguen Ustedes mismos:

(…) Las Leyes de Armonización: artículo 150.3
1. Otro de los elementos que se han invocado en ocasiones como vía de la que podría disponer el Estado para garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea radica en la utilizabilidad de las Leyes de Armonización, a las que se refiere el artículo 150.3 de la Constitución. Dispone este precepto:
“El Estado podrá dictar Leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”.
Se trata de una previsión que encuentra su antecedente en el artículo 19 de la Constitución española de 1931 y cuyos orígenes se han puesto en conexión también con los artículos 117 de la Constitución italiana de 1947 y 72 de la Ley Fundamental de Bonn.
En España, sin embargo, la virtualidad de este instrumento armonizador tropezó pronto con la experiencia del proyecto de la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), y cualquier intento serio de utilizarlo debe tomar como punto de partida la doctrina sentada en la STC 76/1983.
2. Las declaraciones principales relativas a las Leyes de Armonización que recoge la citada Sentencia 76/1983 se encuentran en su fundamento jurídico tercero, del que pueden destacarse tres cuestiones.
a) El aludido fundamento tercero comienza planteando si el carácter armonizador atribuido al proyecto se extiende a la totalidad de su contenido. En relación con ello, constata el Tribunal que tanto el Congreso como el Senado se pronunciaron positivamente sobre la necesidad de establecer los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas en relación con determinadas materias; pero añade a continuación que, al cumplirse únicamente respecto a ellas el requisito establecido en el artículo 150.3 de la Constitución, el pretendido carácter armonizador no puede extenderse al resto de la ley, pese a la denominación asignada a ésta. Añade el Tribunal Constitucional que el Gobierno, en su comunicación a las Cortes, ya había señalado que convenía mantener la estructura y el contenido unitario de la ley en cuestión con el fin de presentar una ordenación global del proceso autonómico, pero que reconocía que dentro de la ley existían preceptos heterogéneos y que solo algunos de ellos tenían carácter armonizador en el sentido constitucional.
Con ello, el Tribunal Constitucional mantiene que solo las materias respecto de las cuales se haya apreciado la necesidad de armonización estarán dotadas de carácter armonizador y podrán quedar amparadas, por tanto, por el artículo 150.3 de la Constitución; pero ello, sin perjuicio de que la presentación de una ordenación global y unitaria permita incorporar a una misma ley preceptos armonizadores y otros carentes de tal carácter.
b) A continuación, se plantea el Tribunal la cuestión de si el legislador puede dictar Leyes de Armonización en el supuesto de que disponga de otros títulos específicos previstos en la Constitución para dictar la regulación legal de que se trate, a partir de las posibilidades ordinarias que tiene el legislador para establecer normas que se impongan a todas las Comunidades Autónomas, incluidas aquellas que gocen de mayor nivel de autonomía.
En relación con ello, razona el Tribunal que el artículo 150.3 de la Constitución constituye una pieza dentro del sistema global de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y, por ello, no puede ser interpretado aisladamente, sino en relación con el conjunto de normas que configuran dicho sistema. En este sentido, señala que el constituyente ha tenido ya presente el principio de unidad y los intereses generales de la nación al fijar las competencias estatales y que “es la imposibilidad de que el texto constitucional agote todos los supuestos lo que explica que la propia Constitución haya previsto la posibilidad de que el Estado incida en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, por razones de interés general, a través de la técnica armonizadora contenida en el art. 150.3”. Desde esta perspectiva, continúa, el artículo 150.3 constituye una norma de cierre del sistema, aplicable solo a aquellos supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general, pues en otro caso el interés que se pretende tutelar y que justificaría la utilización de la técnica armonizadora se confunde con el mismo interés general que ya fue tenido en cuenta por el poder constituyente al fijar el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En definitiva, las Leyes de Armonización vienen a complementar, no a suplantar, las demás previsiones constitucionales.
Por ello, concluye el Tribunal que solamente en el caso de que el Estado no disponga de un título competencial específico que permita al legislador estatal dictar las normas que se quieren incluir en la Ley de Armonización (con el pretendido valor de imponerse a todas las Comunidades Autónomas), podrá –el Estado- dictar tales normas al amparo del artículo 150.3, si se dan los supuestos previstos en él.
c) Por último, conviene destacar cómo el Tribunal Constitucional afirma -en la misma fundamentación de la Sentencia 76/1983-, que la armonización puede afectar tanto a competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, como a competencias compartidas: “Si bien normalmente la armonización afectará a competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, no es contrario a la Constitución que las Leyes de armonización sean utilizadas cuando, en el caso de competencias compartidas, se aprecie que el sistema de distribución de competencias es insuficiente para evitar que la diversidad de disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas produzca una desarmonía contraria al interés general de la nación”.
3. En relación ya con la necesaria garantía del cumplimiento por España de sus obligaciones de transposición de normas comunitarias, decía el Consejo de Estado en el Informe sobre la inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español que no había que descartar la utilización –ordinaria y operativa- de la técnica de las Leyes de Armonización, especialmente en aquellos casos en que, estando afectadas competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, la incidencia del ordenamiento comunitario hiciera necesaria la aprobación de una regulación uniforme y de general aplicación. En todo caso, se decía entonces, sería necesario regular en sede legal algunas especialidades procedimentales que debieran preceder a este tipo de leyes, en especial en lo relativo a la necesaria coordinación y previa audiencia a las Comunidades Autónomas. Incluso, en el dictamen no 99/2009 (relativo al anteproyecto de Ley sobre libre acceso y ejercicio de las actividades de servicios, que daría lugar a la Ley 17/2009), se sugería ponderar la conveniencia de utilizar este instrumento normativo. Conviene, pues, avanzar en las cuestiones que plantea su efectiva utilizabilidad.
Es a partir del tenor literal del artículo 150.3 de la Constitución y de la doctrina constitucional en relación con él –que ha quedado esbozada- como ha de analizarse si las Leyes de Armonización pueden ser utilizadas como factor de garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea o como medio a disposición del Estado para evitar su incumplimiento, lo que permitirá detectar cuáles pueden ser los principales obstáculos que se opongan a tal servicio.
a) El interés general en juego. El elemento habilitante –que permite dictar Leyes de Armonización- consistente en que “así lo exija el interés general” no parece que sea un obstáculo para la utilizabilidad de este instrumento, puesto que el riesgo de incumplimiento del Derecho de la Unión Europea o la garantía de su cumplimiento permiten apreciar la concurrencia del aludido interés general. Ciertamente, pueden suscitarse dudas acerca del momento concreto en que cabe afirmar que el interés general exige que se dicten Leyes de Armonización con esa finalidad de garantía (i. e., si antes de que se produzca o declare el incumplimiento o solo en un momento posterior); en cualquier caso, se trata de una cuestión que corresponde apreciar a las Cortes Generales por mayoría absoluta de cada Cámara (por cierto, a diferencia de lo previsto en el primer párrafo del artículo 19 de la Constitución de 1931 –antecedente del actual 150.3-, en que se atribuía al Tribunal de Garantías Constitucionales “la apreciación previa de esta necesidad” –la recogida en aquel precepto-).
b) El contenido de las Leyes de Armonización. Una de las dificultades que ofrece la utilización de las Leyes de Armonización a los efectos ahora pretendidos –garantía de cumplimiento del Derecho de la Unión Europea- radica en el contenido que la Constitución les atribuye: “Que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas”, inciso del que deben destacarse, al menos, tres aspectos.
Por una parte, que el objeto de la armonización son “disposiciones normativas”; no por tanto actuaciones materiales u omisiones que puedan ser constitutivas de un incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.
En segundo término, parece que la finalidad de armonizar disposiciones normativas no implica, en principio, que las disposiciones objeto de armonización hayan de ser preexistentes (aunque, en todo caso, la armonización no operará en el vacío). Dicho en otros términos, es claro que la armonización puede producirse “a posteriori”, es decir, cuando existen normas inarmónicas y el interés general exige que sean armonizadas; pero ni la Constitución ni la doctrina constitucional hasta ahora recaída excluyen que la armonización pueda realizarse “a priori”, esto es, antes de que determinadas disposiciones autonómicas hayan sido aprobadas. En este sentido, la previsibilidad –y aun la necesidad- de que se han de aprobar determinadas normas sobre una materia, en razón precisamente de una exigencia armonizadora impuesta por el Derecho de la Unión Europea (p. ej. por la existencia de una Directiva necesitada de normas de transposición), unido al interés general de que exista una armonía entre todas ellas –y, sobre todo, de todas ellas con el Derecho europeo- desde el mismo momento en que se aprueben o desde que expire el plazo que a tal efecto prevea el Derecho de la Unión, son razones que abogan por la posibilidad de una armonización “a priori” que, se insiste, no está excluida ni por el tenor del artículo 150.3 ni por la jurisprudencia constitucional existente en relación con dicho precepto –por lo demás, ciertamente limitada-.
En fin, el contenido de estas leyes ha de ceñirse a los “principios” necesarios para armonizar, lo que puede verse como un obstáculo, en particular cuando se trata de incorporar directivas (rectius, de armonizar su incorporación) o de aprobar normas complementarias que permitan la aplicación de reglamentos.
Ciertamente, es difícil definir aquel concepto, como también determinar qué cabe bajo ese término de “principios”, para lo que podría ser de utilidad indagar el origen de la norma, conocer la interpretación que se ha dado a tal expresión en Derecho comparado –en normas análogas o similares a la del 150.3-, o tomar en consideración la finalidad perseguida –la armonización de disposiciones- como elemento fundamental de la interpretación del precepto; cuestión, en todo caso, que podrá analizarse en cada caso concreto.
c) La existencia de otros cauces constitucionales. La utilizabilidad de las Leyes de Armonización encuentra, por último, un obstáculo en la doctrina constitucional sentada en la Sentencia 76/1983, en cuanto configura el artículo 150.3 como una norma de cierre del sistema. En efecto, entiende el Tribunal Constitucional, como se ha visto, que solamente cuando el Estado no disponga de un título competencial específico que permita al legislador estatal dictar las normas que se pretenden incluir en la Ley de Armonización, podrá el Estado acudir a este instrumento de cierre del sistema.
En consecuencia, si el análisis del artículo 149.1.3a y de la jurisprudencia constitucional en torno al mismo conducen a la conclusión de que constituye un título competencial suficiente a los efectos pretendidos (en relación con la garantía del cumplimiento del Derecho europeo), o si bastan a tal efecto otros títulos competenciales horizontales (utilizados, de facto, con tal finalidad), las Leyes de Armonización no deberán ser utilizadas con ese objetivo, puesto que el Estado dispondría de otros cauces constitucionales suficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general.
Pero si se llegara a la conclusión de que la competencia estatal en materia de relaciones internacionales no le basta al Estado para garantizar el cumplimiento del Derecho comunitario, o si el Tribunal Constitucional vedara la utilización de ese y otros títulos competenciales y, en definitiva, si se llegara a la conclusión de que el Estado carece de otros cauces constitucionales al efecto, este obstáculo desaparecería.
Ahora bien, junto a ello ha de observarse que, en determinados casos, los títulos competenciales estatales o los demás cauces constitucionales existentes pueden ser suficientes para la garantía del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, pero pueden no serlo para garantizar la armonía exigida por el interés general –estatal-; así podría suceder en los casos en que, más allá de la armonización lograda a nivel europeo –por ejemplo a través de una directiva-, se entendiera que existe un interés general en que exista un grado mayor de armonización a nivel estatal –lo que podría verificarse a través, precisamente, de una Ley de Armonización-. No se olvide que el Tribunal Constitucional ha afirmado la posibilidad de utilizar este instrumento legislativo no solo en los casos de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, sino también en el caso de competencias compartidas entre éstas y el Estado.
En relación con ello, cabe notar que el Derecho de la Unión Europea prevé en diversos ámbitos la aproximación de legislaciones y el TFUE se refiere en distintos artículos a la aproximación de disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas, así como a la adopción de “medidas de armonización” (así, p. ej., artículos 114 y ss., en el Capítulo 3 del Título VII, de la Tercera Parte del TFUE: “Aproximación de legislaciones”). Es notorio también que un elevado número de directivas utilizan el mismo término de “armonización” incluso en el título que les da nombre, para definir su objeto (como ocurría ya muchos años antes de que el constituyente decidiera designar las Leyes de Armonización con este expresivo término y, en cierta medida, con una finalidad análoga a la cumplida por las directivas en el ámbito europeo).
Tiene pleno sentido, por tanto, que allí donde el Derecho de la Unión Europea impone la armonización, ésta pueda operarse, en el ámbito interno, por medio de las llamadas, precisamente, “Leyes de Armonización”, siempre que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar aquella armonía; así podrá hacerse, en su caso, cuando se trate de competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas. Ciertamente, es admisible un desarrollo directo de las normas europeas por parte de las Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en la materia de que se trate, con la consiguiente armonización de las legislaciones autonómicas respecto de las de los demás Estados miembros, directamente y sin intermediación del Estado. Pero las Leyes de Armonización pueden ser de utilidad, por una parte, para garantizar la armonización legislativa exigida por el Derecho de la Unión, en todo el territorio nacional y mediante un único instrumento (lo que simplifica la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva, obligación cuyo incumplimiento tiene especial relevancia a la vista de lo previsto hoy en el artículo 260.3 del TFUE). Por otra parte, es razonable que el nivel de armonización exigido por el interés general sea mayor cuanto menor sea el ámbito territorial afectado, de forma que la armonización exigida por el Derecho de la Unión Europea (para todos los Estados miembros) puede ser inferior al nivel de armonización que, en determinados casos, ámbitos o materias, se estime exigido por el interés general (a nivel estatal).



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