No se trata de hacer leer

El Boletín Oficial del Estado de hoy publica finalmente las dos leyes que sustituyen a la no tan vieja pero venerable Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (tan venerable es que, caramba, ¡si es la ley que me enseñaron en la carrera, cuando estudiaba yo Administrativo I con José Luis Martínez Morales!). Por alguna razón, que muy probablemente tiene que ver con las cosas de este gobierno, que por un lado quiere dar imagen de que reforma (y piensa que da más imagen de haber reformado más si aprueban dos leyes, oiga, dos, ni más ni menos, que una) y por otro tienen una extraña querencia emocional por repetir esquemas burocrático-tecnocráticos de la época gloriosa de los diferentes cuerpos de administrativistas de la función pública, allá por los años 50 del siglo pasado, volvemos a una regulación en dos leyes: una norma para regular cómo han de funcionar las Administraciones públicas a efectos más internos y su régimen jurídico (Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) y otra que pauta el procedimiento a seguir tanto cuando lo inicia la Administración como cuando lo hace un particular (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

En definitiva, puede decirse que hoy, 2 de octubre de 2015, es fiesta grande para los administrativistas españoles. Si ya en 1992 el exceso editorial fue de escándalo, lo que nos espera a partir de hoy mismo (tengo para mí que la semana que viene tendremos ya en la calle los primeros sesudos comentarios a la ley, acabados a toda prisa en la jornada de hoy metiendo las referencias exactas al número de las leyes y su día de publicación, en una loca carrera por inundar el mercado cuanto antes) va a ser impresionante. Sólo con estas dos leyes el gobierno va a dar trabajo a la industria editorial y a los profesores de la disciplina por un lustro o así. Y todos contentos, oiga. ¡Los sexenios evaluando positivamente la «actividad investigadora» van a caer como moscas con tanto interés editorial! Tanto esfuerzo, ya de por sí llamativo, contrasta mucho con los contenidos de la ley, que de revolucionarios tienen, la verdad, bien poco. Este gobierno quiere presentarse a las elecciones con un listado de normas reformadas, que los candidatos del PP recitarán en campaña como los abogados del estado recitan temas en la oposición, pretendiendo hacer pasar esa lista cuantitativa de leyes aprobadas por un esfuerzo reformador ingente por parte del gobierno y su mayoría parlamentaria. Algo propio de un ejecutivo que, por formación y por cierta miopía general ante la vida, confunde aprobar muchas leyes con cambiar el país. Tanto por su fe del carbonero en la capacidad del Derecho para hacer cosas que, bueno, la verdad, tampoco es para tanto… como por algo más sencillo: si pretendes cambiar algo por medio de alguna ley mejor que en la misma haya algo más que una simple refundición más o menos acertada y técnicamente presentable de lo que ya está en vigor. En todo caso, y para que no se diga, allá va mi valoración, muy general, muy a vuelapluma aún, dentro de esta carrera de toda la doctrina por ser el primer en decir algo al respecto (¡aunque sea en formato blog!):

1. El proyecto es poco innovador, con no demasiados cambios concretos más allá de matices (responsabilidad es quizás lo más interesante de lo que tocan en procedimiento) y más pinta de refundición que de otra cosa, sin aparentemente ningún cambio demasiado sustancial de fondo y, eso sí. técnicamente consistente. Muy consistente. Vamos, que está bien hecho. Al respecto se pueden plantear dos posiciones: no pasa nada por montar todo este pollo para conseguir pequeñas reformas y mejoras técnicas. Todo avance es bueno, ergo vamos a debatirlo o a mejorarlo. O bien, alternativamente, si tiene sentido meterse en este berenjenal para tan poca cosa. Cada cual puede tener su opinión. Parece claro, eso sí, que la opinión pública y la prensa ya han emitido la suya pasando totalmente del tema, algo que nos impacta a los administrativistas. ¡Cómo puede ser que la gente y la opinión pública pase de algo tan importante, tan básico, tan esencial como esto del procedimiento administrativo, verdadera columna vertebral del Estado de Derecho! Pues pasan, y con toda el sentido, porque muy probablemente tienen razón en que a día de hoy ya no es tan importante, por consolidado, y porque no tiene mucho sentido prestar una excesiva atención a refundiciones técnicas muy poco originales. Falta de originalidad, por cierto, que es una norma de nuestras reformas legislativas y que afecta por igual al Estado y a las Comunidades Autónomas (aquí lo analizaba en relación a la planta administrativa, por extenso), con muy pocas excepciones y que, por mucho que al gobierno de Rajoy le parezca guay esto de «no dar sorpresas», la verdad, podríamos mirárnoslo un poco.

 2. Claramente, y dado quiénes las han preparado y salpimentado, que son funcionarios de ahí dentro que saben de lo que hablan y con qué trabajan, ambas normas están pensadas en las escasas reformas que van introduciendo a medida que refunden para resolver problemas de gestión y del día de a día de los funcionarios y de la Administración. Eso es en general bueno, y sigue la tradición de la ley 30/1992, que es muy flexible y pargmática para casi todo, permitiendo soluciones funcionales a casi cualquier necesidad cuando conoces la norma y sus recovecos y posibilidades, pero tiene un lado oscuro. Una norma de procedimiento, la del sector público plantea menos problemas en este sentido, ha de lograr un equilibrio entre esa funcionalidad y el respeto a los derechos y garantías de los ciudadanos. Es manifiesto que esta reforma está muy «desequilibrada» en este sentido en favor del primer valor, como por ejemplo sostenía José María Baño en el Seminario Permanente sobre la reforma del Estado que dirige en el INAP Santiago Muñoz Machado y que fue dedicado hace unos meses a analizar la ley (aquí la publicación en Documentación Administrativa de los textos de las ponencias), lo cual es muy criticable. Hay muchos ejemplos de ello. Así, por mencionar uno de ellos, la regulación del procedimiento electrónico, que en general me parece necesaria y correcta (y muy positivo que esté en la propia ley de procedimiento, y no como hasta ahora, en una ley diferenciada, la ley 11/2007, derogada por la nueva ley), y sensata e inteligente para afrontar las necesidades y problemas que plantea, olvida sistemáticamente, en cambio, dar un traslado «digital» a las garantías analógicas tradicionales. Algo de lo que yo he tenido ocasión de ocuparme y que ya era un problema en la situación anterior, pero que casi una década después no se ha arreglado en casi ningún aspecto, lo que es llamativo y preocupante. Hay reglas clamorosamente despreocupadas de las necesidades de ciudadanos y colectivos especiales, como las que prevén el generosísimo incremento de las obligaciones de actuar electrónicamente (art. 14) sin medidas de apoyo para colectivos que puedan tener problemas (pensemos en una asociación de jubilados, no sé, por muy persona jurídica que sea). Algunos colegas expertos en estas cuestiones analizaron el proyecto de ley respecto de estas cuestiones en jornadas previas de gran interés. Es una pena que sus aportaciones y matizaciones a las pretensiones del legislador hayan sido poco o nada tenidas en cuenta.

En un sentido parecido, de nuevo relacionado con este juego de equilibrios entre los poderes otorgados a la Administración y las garantías de los ciudadanos, es verdaderamente salvaje el art. 18 sobre el deber de colaboración con la administración y la inspección, donde parece que ningún derecho fundamental que sí pueden oponerse, por ejemplo, a una investigación penal (derecho a no declarar contra uno mismo, al secreto de ciertas comunicaciones) puedan en cambio ser válidos para limitar esta genérica declaración, que tiene la gravedad de que se extiende a todo el ordenamiento jurídico (hace poco en este mismo blog comentábamos este problema por extenso, con referencia a la regla contenida en lo que entonces era un mero proyecto de ley). Puede ser planteable si estos deberes tan extensos, que se han generalizado en temas fiscales, por ejemplo, son necesarios en ámbitos concretos como aquéllos. Pero caso a caso y ponderando ventajas y riesgos. Una habilitación genérica es una salvajada. En esta misma línea, fue comentado en el seminario antes referido que el art. 56 permite a la Administración imponer medidas provisionales, de nuevo en cualquier procedimiento (una cosa es que para cosas ambientales, por ejemplo, o yo qué sé, de supervisión bancaria, pueda ser imprescindible este omnímodo poder de respuesta inmediata parta evitar males mayores y otra su extensión a todas las esferas de la acción administrativa). Son sólo los ejemplos más claros e importantes de este desequilibrio. Se podrían extraer más y desarrollar más estos. Pero, de momento, lo dejo aquí porque creo que queda claro a qué me refiero y dónde veo los riesgos. En mi opinión, todas esas cláusulas generales de empoderamiento a la Administración de tipo incondicional habrían de desaparecer y debieran ser sustituidas por la correlativa aparición de listados con concretas barreras y limitaciones a la acción administrativa deducidas a partir de derechos fundamentales (intimidad, inviolabilidad de domicilio, secreto de las comunicaciones, derecho a no declarar contra uno mismo, presunción de inocencia…).

3. Otra orientación de las leyes a mi juicio muy criticable, en una la línea ya apuntada por ejemplo en el voto particular del informe del CGPJ sobre la ley de procedimiento administrativo (y que no es sorprendente que no formara parte del consenso mayoritario, pues la dinámica estos años es la que es), es el centralismo de la ley. La regulación exhaustiva de todo el procedimiento hasta el más mínimo detalle convierte a la competencia del Estado para fijar las bases del procedimiento administrativo y del régimen general de las AAPP del art. 149.1.18ª en una competencia que lo puede, a la postre, todo. A mi juicio este punto de llegada no es ni mucho menos lo querido por el texto constitucional (parece evidente que las bases han de dejar espacio de diversificación y desarrollo), mucho mejor entendido en la jurisprudencia inicial del TC. Pero es que, además, no es tampoco conveniente. Habría, pues, que aligerar enormemente las leyes, por un lado, en la línea de lo que dice el voto. Nada que añadir en ese sentido a lo muy atinado de esa crítica. Pero el voto olvida un reverso igualmente importante que tiene que ver con el carácter básico de la norma. Si la norma es básica de verdad, ¿por qué se sigue consintiendo que el Estado pueda separarse de este procedimiento administrativo supuestamente común cuando quiere? Obviamente, la respuesta es muy evidente y las propias normas hoy aprobadas dan algunos ejemplos: porque ni la Seguridad Social ni la gestión tributaria, ni el Estado gestionando procedimientos de tráfico o extranjería quieren depender de reglas tan exhaustivas fijadas desde fuera, dado que ello les impediría dar soluciones específicas que entienden necesarias… ¡y probablemente con toda la razón! Pero si ello es así, si de verdad hace falta ese espacio de autodeterminación, que en estos casos sí le reconoce la norma -siempre, curiosamente, al Estado, claro (DA 1ª)-, si de verdad es bueno en esos casos tener la posibilidad de separarse de las normas supuestamente comunes y básicas que deberían ser el alfa y omega del buen funcionamiento administrativo, ¿no significa eso justamente que esa normas no han de ser el alfa y omega de nuestro Derecho público?, ¿no es posible que necesiten también ese mismo espacio las CC.AA.? ¿No pueden darse también supuestos donde a las CCAA les venga bien esa libertad para poder establecer procedimientos y criterios alternativos en beneficio del interés general? Piénsese que esto de que haya una ley de procedimiento común, por mucho que sea una ocurrencia española a la que estamos muy acostumbrados, no es una solución habitual por ahí. La muy centralista Francia, sin ir más lejos, no tiene una ley de procedimiento administrativo obligatorio para todas sus Administraciones. La Unión Europea, tampoco tiene una norma equivalente (aunque están en ello, al parecer). Y piénsese también que reducir lo básico y dejar desarrollos legislativos tanto por parte del Estado como de las CCAA proporciona más diversidad y experimentación, más soluciones a problemas que son testadas y que poco a poco van demostrando sus ventajas e inconvenientes, acabando por generalizarse las mejores por medio de un procedimiento de ensayo-error y de copia de lo que funciona. En definitiva, el mejor ejemplo de que la ley va más allá de lo básico, incurriendo en lo que si fuéramos exigentes debiéramos concluir que es una clara inconstitucionalidad de esas normas pero además dando una solución inapropiada y poco útil, es la propia DA1ª cuando preserva y prolonga la posibilidad de que subsistan diferencias en todos estos procedimientos, ajenos al común (que es sólo «supletorio» en esos casos). Una norma básica bien hecha y constitucionalmente irreprochable debiera poder serlo sin problemas de verdad, obligando a todos y no sólo a las CCAA. Si no, no es en puridad ni básica ni procedimiento común sino otra cosa, una de esas aportaciones a la inventiva jurídica de nuestro «Estado más descentralizado del mundo».

4. La ley, bueno, las dos leyes, comparten también una retórica muy criticable, a mi juicio, por su reiteración y abuso de la visión de la vida y del Derecho en plan «economicista». El mejor ejemplo de esta mentalidad eran los anteproyectos, que hablaban siempre de «ciudadanos y empresas», como señaló en el seminario, Javier Bermúdez, desde sus propias exposiciones de motivos, para referirse a  los sujetos a los que se dirigen. Es una chorrada, quizás, más simbólica que importante y afortunadamente corregida. Pero las empresas son personas jurídicas creadas por ciudadanos y a través de las cuales actúan. Es decir, que en última instancia la ley regula las relaciones de los ciudadanos con la Administración y punto. Y así debería explicarlo la Exposición de Motivos, sin poner aparentemente en pie de igualdad a personas y empresas como valores o entes equivalentes.  Estas cosas tienen que ver con una visión muy peculiar que se está instalando, que nada tiene que ver con el verdadero análisis económico del Derecho, que puede ser muy útil como se empeña en demostrarnos Gabriel Doménech, y que acaba pariendo reformas absurdas a partir de la obsesión financiera como ya fue la de la Administración local de 2013 (cuyos efectos han sido por ello a la postre los que han sido: nulos) o engendros dedicados a la reforma administrativa como la CORA, que informe de seguimiento de sus propuestas de reforma tras informe demuestra que todas sus obsesiones economicistas quedan a la postre en nada más que documentos y documentos de cambio que supuestamente transforman y regeneran y que, a la postre, dejan todo sustancialmente igual.

5. Como he dicho antes, la  integración de las medidas de procedimiento electrónico en la ley está bien hecha, y tiene sentido que por fin se haga, en general (y más allá de la crítica anterior) pero sorprende que no se integre también, ya puestos, la transparencia en la ley de procedimiento y, no sólo eso, sino que además de no integrarla… ¡ni siquiera coincidan exactamente las excepciones a la transparencia del art. 14 de la ley de transparencia con los supuestos de protección de los datos y no acceso a los mismos a los que se refiere el proyecto! A mi juicio habría que haber integrado todo lo relacionado con transparencia y reutilización de datos en la ley de procedimiento, aprovechado este procedimiento de refundición (y, ya que estamos, eliminar muchas de las excepciones y concretar los mecanismos de ponderación por protección de datos, como he tenido ocasión de proponer y criticar ya en este blog). Por cierto, que es muy divertido, y significativo, cómo sin hacer esta integración, y aprovechando que nadie mira con mucha atención, la ley de procedimiento le pega también un tijeretazo de impresión al derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, que en la ley de transparencia ya se definía como vinculado a los expedientes, por la vía de clarificar qué es y qué no es un expediente administrativo, qué cosas forman parte del mismo y qué cosas no. Hay un artículo 70 que excluye del mismo muchas cosas, incluyendo informes no preceptivos y demás notas o trabajo interno previo. Puede respirar tranquila mucha gente. ¡No habrá que destruir todo una vez se haga! Y no es que la regla general sea irrazonable, aunque quizás el precepto se pasa sin duda de frenada al listar la cantidad de cosas que pueden quedar fuera. Los letrados al servicio de las Administraciones públicas tienen ahí una arma más, y muy potente, para hacer diabluras negando el derecho de acceso.

6. El procedimiento administrativo sancionador se toca poco, pero en la línea de ir desvalorizando las garantías a partir del entendimiento, cada vez más dominante, de que el derecho administrativo sancionador ha de liberarse de las «rémoras» que suponen las «garantías» penales para hacer una acción administrativa eficaz. Esto no sólo es una salvajada sino que da mucho miedo. Máxime cuando las sanciones administrativas, aunque económicas, tienen muchas veces una entidad mayor que las penales y son más que suficientes para destrozarle la vida a mucha gente. Cualquier procedimiento sancionador ha de respetar todas las garantías, todas, porque es un ejercicio del poder punitivo que hay que controlar y asegurar que no genere destrozos. No se pueden relativizar ideas como culpabilidad, tipicidad, proporcionalidad en el procedimiento administrativo. Hacerlo es muy peligroso. Basta ya de alegar que el procedimiento administrativo sancionador ha de tener garantías «en pequeñito» porque sus efectos son «pequeñitos» comparados con los de un procedimiento penal. Sencillamente, porque no es verdad que sea así siempre. De hecho, cada vez es más frecuente que sea lo contrario, como todo el mundo ha descubierto ya, por ejemplo con recientes reformas como la llamada «Ley Mordaza» donde la ciudadanía entendió por primera vez que una de las razones por las que los gobiernos son cada vez más fans de las sanciones administrativas es que pueden ser de tanta o mayor gravedad que las penales (y hundirle a uno económicamente la vida) y además permiten obviar al juez (al menos al principio). Únase a ella la pretensión, en la que avanza la ley, de que las garantías, ya tal… que ya las iremos ponderando. Es una línea de avance peligrosísima, como ya he dicho, y aunque en la norma sólo se vea in fieri, da toda la sensación de que por ahí van a ir los tiros.

Y, por cierto, habría que aprovechar la ley para aclarar lo que es una denuncia y lo que no, lo que puede activar la acción administrativa y lo que no (puestas en conocimiento anónimas). En este punto hay una novedad importante, trasladada de la ley de defensa de la competencia, con los llamados «programas de clemencia» que se extienden a toda la administración. Innovación de tipo inquisitorial, importada de EE.UU. vía UE, de enormes riesgos que aquí vamos generalizando a la buena de Dios sin ninguna reflexión de fondo sobre su conveniencia más allá de la moda.

7. Otra cuestión, que daría para mucho, son las cosas que faltan en las leyes, que en el fondo siguen no sólo el esquema de las viejas normas de hace casi un siglo (procedimiento, régimen jurídico) sino que estructuralmente se parecen en casi todo, todavía, a la vieja ley del 58 con pocas o ninguna modificación de fondo. De esto hablaron en el Seminario mencionado mucho sus ponentes, y especialmente José María Baño y Manuel Rebollo, y tienen mucha razón. Una vez, más, en la línea con la poca originalidad de la que ya he hablado antes, tan habitual en España, parece imposible salir de ciertos esquemas mentales no ya clásicos sino absurdamente rígidos y periclitados, que hacen que las leyes creen una ficción de funcionamiento constantemente desbordada por la práctica. Ha llegado el momento de empezar a cuestionar algunos aspectos nucleares: ¿actúa la administración sólo por medio del procedimiento y los actos?, ¿son necesarios cauces pautados de participación de terceros para defender sus intereses o seguimos confiando en que de esto deberá encargarse vicarialmente la administración en tanto que ha de velar por los intereses generales y también por la regularidad jurídica y protección de terceros afectados?, ¿el modelo de elaboración de normas reglamentarias que tenemos, que sigue siendo el del franquismo, es el apropiado en una sociedad democrática más o menos avanzada?, ¿hay que regular, pautar o limitar la «desadministrativización» de cada vez más funciones públicas?, ¿tiene sentido el modelo de recursos ante la administración actual o hay que ir a órganos distintos e independientes como ya se hace en contratación?, ¿tiene sentido que la Admisnistración sancione o habría que ir a un juez? Pero todo ello son debates mucho más complejos y amplios que la actual reforma, mucho más humilde, no abre. Así pues hoy, que de lo que se trata es de hablar de la ley, mejor si los dejamos a un lado. Ya habrá tiempo en el futuro. ¡Total, nos aprueban leyes como churros!

PS: Voy listando aquí otros comentarios interesantes a la ley que vayan saliendo en blogs y revistas de los que me entere. El primero, cómo no, el de Sevach:

– «El Boe alumbra siamesas administrativas: Ley 39/2015 de procedimiento y ley 40/2015 de régimen jurídico«, de José Ramón Chaves (Magistrado de lo Contencioso-administrativo, TSJ de Galicia), en contencioso.es

– «Derogación de la ley 30/1992 y sustitución por dos nuevas leyes para las AAPP«, de Julio González (Prof. Dcho. Administrativo, Univ. Complutense de Madrid) en globalpoliticsandlaw.com

– «Especial Ley de Procedimiento Administrativo #LPA«, de Víctor Almonacid (Secretario Ajuntament d’Alzira) en nosoloaytos.wordpress.com

– «Novedades de la ley 39/2015 en materia de ejecutoriedad y suspensión cautelar de actos sancionadores«, de Emilio Aparicio (abogado) en emilioapariciosantamaria.blogspot.com

– «La ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común: la benevolencia de la Administración consigo misma«, de Monsieur de Villefort (abogado) enmonsieurdevillefort.wordpress.com

– ESPECIAL DE LA REVISTA DOCUMENTACIÓN ADMINISTRATIVA CON LAS PONENCIAS DE LOS PARTICIPANTES EN EL SEMINARIO DE REFORMAS DEL ESTADO QUE ANALIZÓ LOS PROYECTOS

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