Algunas opiniones sobre “el temita”, aka la reforma territorial en España (X Congreso de la AEPDA)

Hoy se celebra en la Universidad Juan Carlos I de Madrid el X Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo (AEPDA). La asociación celebra el pasar ese momento simbólico que supone que ya no te basten los deditos de las manos para echar cuentas con un encuentro en la capital (algo que hasta la fecha no se había hecho) y, por estas razones, como es lógico, muy masivo y animado. La AEPDA se ha consolidado ya a todos los efectos como un punto de encuentro y es reflejo, en general, de nuestros defectos y virtudes como gremio. Entre las últimas está su indudable vitalidad o el creciente nivel técnico de los trabajos jurídicos en este país (del que las ponencias que se han ido presentado a lo largo de esta década creo que son buena prueba, aunque en plan disclaimer, para que no se diga que no exhibo mis posibles sesgos a la hora de emitir este juicio, conviene aclarar que a mí me invitaron amablemente hace unos años a preparar una sobre un tema siempre de moda como es el del valor de las expropiaciones y su efecto en la gestión del suelo). Entre los primeros que, la verdad, somos un gremio que peca de prudente y con mucha tendencia a comentar lo que pasa en vez de analizar problemas estructurales que habrá que atender sí o sí en el futuro. El tema elegido para la primera sesión del congreso, de hecho, es un buen ejemplo de que en demasiadas ocasiones los juristas españoles vamos en exceso a rebufo de la realidad.

El debate sobre la necesidad y conveniencia de una reforma constitucional, especialmente en su cuestión territorial, nos ha atropellado a los iuspublicistas españoles. Los estudios y análisis sobre sus insuficiencias y manifiestos problemas, que no era complicado prever que generarían tarde o temprano una crisis social y política de cierta profundidad, se han acabado imponiendo social y políticamente de espaldas a las reflexiones de nuestra doctrina, que en su mayor parte, y hasta fechas sorprendentemente recientes, negaba obcecadamente la obsolescencia de la Constitución en no pocos aspectos. Y, por supuesto, más allá de la efervescencia que sí se lleva produciendo en Cataluña y en el País Vasco desde hace ya décadas en torno al estudio de estas cuestiones (no es de extrañar por ello que el soporte técnico de las posturas que defienden aproximaciones más abiertas y flexibles del marco constitucional en cuanto a la distribución de poder territorial en el seno de nuestro país sea indudablemente más sólido y rico, sugerente y trabajado, que el tradicional, que va poco más allá de una interpretación en clave jurídica de la idea del “Santiago y cierra España”), lo más frecuente en estos años ha sido leer, hasta prácticamente antesdeayer, constantes y sentidas exposiciones alabando lo bien fundando de nuestra Constitución, su obvia modernidad, sus grandes virtudes y la absoluta capacidad de la misma para adaptarse a la realidad del siglo XXI (si acaso, eso sí, con algún retoque de vez en cuando, pero de los sensatos y democráticos…. que tampoco requieren de mucho debate por ser buenas y evidentes en sí misma, como el 135 cE). A día de hoy, en cambio, pocas dudas hay de que, bien sea por medio de una ruptura, bien por medio de una reforma (en el fondo, dados los procedimientos agravados de reforma de nuestra Constitución si se tocan ciertos temas, la diferencia es más de nombre que práctica); ya con un proceso constituyente, ya con una muy amplia transformación del texto actual siguiendo lo previsto en el art. 168 CE, hay que superar el actual marco constitucional, que se nos ha quedado estrecho y pequeño. Al menos, así se le ha quedado a una parte de la población cada vez mayor y muy probablemente a estas alturas, indudablemente mayoritaria. Pero, claro, esto es mi impresión, porque como en este país tampoco está bien visto preguntar a la gente… ¡vete tú a saber!

Esta evolución es muy patente en las ponencias presentadas por quienes han preparado los trabajos que han dado pie al debate en la AEPDA. La Asociación ha elegido a profesores que vivieron el proceso constituyente de 1978 para esta sesión, que además son algunos de los que tuvieron un indudable protagonismo en la época (por ejemplo, en la Comisión de expertos que presidió García de Enterría y que en 1981 acabó de sancionar algunas de las pautas que han conformado nuestro Estado Autonómico). Esta elección permite visualizar un aspecto atractivo: cómo ha podido cambiar la visión sobre el “tema” de la generación de juristas responsable del diseño que vemos aplicando en los últimos 35 años. Ahora bien, es cierto que ello conlleva ciertos costes, pues sacrifica la diversidad: faltan visiones “periféricas” (de eso que se pueden llamar “Españas forales y asimiladas”, diferentes de la “España uniforme o constitucional”, que decía el conocido mapa de 1854) y, como es obvio, esa opción convierte al plantel en bastante homogéneo generacionalmente (y por ejemplo, derivado de ello, ¡también queda muy masculino!). Con la indudable y muy humana tendencia de todos los seres humanos a barrer para casa, y del mismo modo que en 1978-1981 hubo una generación de gente (relativamente) joven (30-40 años) que participó activamente en el diseño del modelo para las siguientes décadas, una de las carencias más significativas que a mi juicio pueden detectarse en el presente debate es la ausencia de voces diferentes a las que han monopolizado el debate durante las últimas décadas (y, de nuevo, por cierto, ello es así en el discurso desde España, pero mucho más matizado en el caso catalán o vasco). Las recetas, como consecuencia de esta falta de renovación, inevitablemente, son también tendencialmente semejantes y, como es inevitable, no en exceso osadas ni originales o, si se quiere expresar de otra manera, fuertemente deudoras del esquema en que se basa la propia Constitución de 1978.

Con todo, y es un cambio significativo, todas las ponencias presentadas asumen, a día de hoy, la existencia de una “avería constitucional” de cierta gravedad. Lo hacen quienes defienden tanto la continuación del modelo de 1978, aunque sea con cierta depuración y mejora (en su mayor parte posible o deseable por vía legislativa), como es el caso de Luis Cosculluela (tendencialmente favorable a dejar las cosas como están pero acometiendo reformas legislativas para recentralizar competencias y dar más poder al Estado central)  o de Tomás Ramón Fernández (que si bien en su ponencia preconizaba la necesidad de cierta reforma afianzadora de la capacidad de los poderes centrales del Estado en su intervención oral ha considerado que no es el momento de abrir la caja de los truenos ante la emergencia de fenómenos populistas). Pero también quienes, como Sosa Wagner, sí creen necesario un debate y discusión sobre la reforma constitucional  (en clave federal-recentralizadora) o quienes también la ven necesaria pero en una clave más de orden federalista y, lo que es importante, asimétrica (Muñoz Machado o De la Quadra-Salcedo). Con la importante nota al pie de página de estas propuestas “federalistas” de que, de su atenta lectura, se deduce una cierta voluntad de resolver cuestiones como la fiscal y dar algo más de competencias a Cataluña o el País Vasco, así como avanzar en la línea, también importante, simbólica (Senado, instituciones del estado dispersas por la geografía española), pero también, y sobre todo, de dotar al Estado de más poderes y de una mayor capacidad de armonización/control/capacidad de predeterminación, por ejemplo, por el nuevo y exitoso mecanismos de convertir el art. 149.14ª a la luz de la reforma del 135 en una suerte de competencia horizontal que permitiría a los poderes centrales predeterminar en gran medida cómo han de ejercer sus competencias, por supuestamente exclusivas que sean, las Comunidades Autónomas.

A modo de resumen, puede concluirse que hay un cierta unanimidad en las ponencias en que, a estas alturas del debate:

– se considera que hay que hacer algo (ya sea por vía legal, ya constitucional) porque el problema es grave y de fondo;

– hay que “dar algo a Cataluña” para limitar el problema (asimetrías, mejoras fiscales…);

– avances simbólicos en descentralización de instituciones y reforma/desaparición de cosas como el Senado;

– convendría eliminar/fusionar/redmensionar Comunidades Autónomas;

– y necesidad de reforma de los mecanismos de “control o predeterminación federal” (e incluso de “coerción federal”).

Personalmente, el marco enunciado en estos términos, y lo hemos comentado en otras ocasiones aquí (a partir de un libro de Tomás Ramón Fernández) o aquí (a partir de un libro de Santiago Muñoz Machado), me parece poco realista, por un lado (y por ello políticamente), pro además jurídicamente reductor en exceso. Ambas cuestiones se relacionan. Creo que falta en el debate dar mucha mayor importancia a la necesidad de que los ciudadanos sean oídos y decidan en cuestiones de organización, pues a fin de cuentas “la unidad de la Patria” no parece que tenga sentido jurídico alguno que se imponga a la voluntad de los ciudadanos. Una falta de porosidad democrática grave y no adaptada los tiempos, que debiera además extenderse a los procesos administrativos y a todos los niveles de gobierno. Grave porque, además, hace que las decisiones adoptadas por expertos, o históricamente arrastradas, no sean las mejores para proporcionar a los ciudadanos un marco funcional adecuado. Y gravísima, adicionalmente, porque desconoce la evolución de los modernos estados democráticos y de derecho, a escala tanto nacional como internacional (lo ha resaltado en el debate, por ejemplo, Álex Peñalver). Por último, me parece que parte de la base de entender a nuestro Estado como “muy descentralizado” por la cantidad de competencias transferidas y el dinero que gestionan las Comunidades Autónomas, pero como hemos comentado ya alguna vez, todas esas competencias y ese dinero, ¿de qué sirven si a la hora de la verdad el Estado pretende que sean ejercidas con una total predeterminación respecto de cómo orientarlas por parte de la legislación básica estatal, como por ejemplo demuestra la reciente reforma local de 2013 (en este sentido se ha expresado también Carlos Aymerich en el debate)? Gestores con ínfulas, coches oficiales y sedes en palacios pero con nula capacidad de decisión son una cosa, quizás mejor que un modelo descentralizado de verdad (o no, pero habría que debatirlo siendo consciente de cuál es la realidad, no ocultando conceptualmente de qué estamos hablando), pero en ningún caso “el país más descentralizado del mundo”, como tantas y tantas veces oímos.

Bonus track: enlace al resumen de la segunda sesión del X Congreso de la AEPDA dedicada a las prestaciones patrimoniales públicas de carácter no tributario.



4 comentarios en Algunas opiniones sobre “el temita”, aka la reforma territorial en España (X Congreso de la AEPDA)
  1. 1

    Se infiere que el ánimo de recentralizar el poder se intensifica en cada crisis. Pero esto es posible, y así ha venido sucediendo. Aunque con los límites, quizá imprecisos, que marca la propia Constitución. Partiendo de las bases constitucionales de la distribución territorial del poder, sin duda, la “autonomía” ha llegado a su límite. Esto, atendiendo a la atribución de las competencias, pero no a la articulación de su ejercicio. Es aquí, donde el Estado tiene un amplio margen para modular la autonomía del resto de entidades territoriales, sin que por ello sea contrario a la Constitución (bases, interés general). Lo que explica, en mi opinión, algunas de las tensiones territoriales que se presentan actualmente.

    La esencia de un modelo territorial compuesto radica en observar los principios de lealtad, solidaridad y colaboración. No en una lucha constante por el ejercicio del poder, ya sea blindando el propio ámbito competencial (Estatutos de Autonomía de segunda generación), o bien, estableciendo medidas con la evidente finalidad de recentralizar el poder (reforma del régimen local). Pero sucede que en la Constitución no hay criterios, más allá de la prevalencia del art. 149.3 prácticamente inoperante, que permitan una articulación efectiva del poder.

    La distribución territorial del poder es uno de los pilares fundamentales para la calidad democrática de un país. En este sentido comparto tus observaciones, sobre todo aquella que destaca la necesidad de analizar en profundidad los problemas estructurales sobre la cuestión.

    Un saludo

    Comentario escrito por Verónica — 06 de febrero de 2015 a las 2:28 pm

  2. 2

    […] Bonos track: Enlace al resumen de la primera sesión del X Congreso de la AEPDA sobre la reforma del… […]

    Pingback escrito por Prestaciones patrimoniales públicas de carácter no tributario (X Congreso de la AEPDA) | Blog jurídico | No se trata de hacer leer — 06 de febrero de 2015 a las 4:56 pm

  3. 3

    ¿En serio esas ponencias que has enlazado son consideradas por vuestro gremio como ‘trabajos científicos’? ¡Si algunas de ella son meros comentarios de café más o menos hilados!

    En cuanto a su contenido, ¿hay alguna persona que no sea castellana (ya no digo ni siquiera independentista, ni siquiera catalana, sólo que no viva en Madrid o 150 km a la redonda) que no se carcajee o indigne, según su carácter, leyendo ciertas cosas?

    ¿Ese relator que tenéis en los congresos ha de redactar unas conclusiones que pasan a la historia de vuestra asociación como “la posición científica de la aepda” sobre ese tema basándose únicamente en esos textos? ¿Sois conscientes de que una posición en esos términos es demasiado extremista incluso para VOX (y a saber si Ynestrillas incluso la vería demasiado esencislista)?

    Comentario escrito por merkevielli — 08 de febrero de 2015 a las 10:33 am

  4. 4

    Off topic total. Andrés, ¿para cuándo el muy esperado artículo anual sobre algún aspecto concreto que nos confirme el carácter aberrante, antijurídico, molesto, nocivo, insalubre, contaminante y hortera de las “Fallas”?

    Estamos impacientes.

    Comentario escrito por LuisaGC — 11 de marzo de 2015 a las 4:22 pm

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