Obra benéfico-social y financiación de infraestructuras

Las Cajas de Ahorro están de actualidad en los últimos años por múltiples motivos: se han convertido (prácticamente) en las únicas instituciones financieras con un peso importante en sectores industriales de relieve, participan en la reorganización de algunos de ellos tan estratégicos como el eléctrico, están constantemente en el punto de mira de la banca privada (que por una parte ve con desagrado una competencia que entienden desleal por no estar condicionada por la necesidad de retribuir a los accionistas, mientras que no oculta su deseo de adquirirlas y liquidar a los rivales en el mercado español del crédito)…

Las Cajas de Ahorro no suelen ser analizadas por los juristas como lo que son, en realidad, según parece obvio para el común de los mortales, esto es, como parte integrante del sector público. Si no tienen accionistas y entonces las decisiones las adopta un consejo de administración elegido mayoritariamente por diferentes Administraciones públicas, si existe de facto una línea directa entre estos consejos de administración y los gobiernos autonómicos, si los fondos que no se destinan a reservas son empleados a partir de criterios determinados por los poderes públicos… si todo ello es así, la verdad es que parece complicado vivir al margen de lo que no resulta sino una realidad evidente: que las Cajas son parte, al menos en un sentido funcional, del sector público económico. Pero no conviene minusvalorar la capacidad del Derecho para vivir, en ocasiones, aunque sea formale interesadamente, en un mundo paralelo con sus exotismos y peculiaridades.

No sólo están controladas por el poder político, de facto, sino que están legalmente obligadas a destinar parte de sus beneficios a la llamada obra benéfico-social, dado que no pueden repartir beneficios entre sus inexistentes accionistas. Y este reparto lo hace el consejo de administración (con el origen ya expuesto) a partir de la cada vez más estricta delimitación por parte de las Comunidades Autónomas respecto al destino concreto de los fondos.

Si todo ello no permite señalar que el emperador, pretendidamente vestido con ropajes de Derecho privado, está en realidad desnudo de tales y provocar así que la normativa reguladora en la materia se analice a partir de la asunción de esta realidad, es que pasa algo raro. Probablemente que los que mejor conocen este marco jurídico son personas que trabajan para las propias Cajas explique en parte la llamativa fortaleza y pervivencia del mito. Pero aún así sorprenden los denodados esfuerzos de generaciones de juristas por tratar de convencernos de la naturaleza jurídico-privada de las Cajas, de su esencia fundacional.

Juan Antonio Ureña Salcedo, que es probablemente una de las personas que más saben de este asunto en España (y quizá la que más conozca su marco regulador de las que no trabajan para una entidad de este tipo), ya tuvo ocasión de poner esta cuestión sobre el tapete, con indudable acierto.

Pero lo que me interesa destacar, al hilo de la aparición este mismo mes de un trabajo relativo a estas cuestiones que tuve la suerte de poder realizar con él, es la sorprendente opacidad y ausencia de debate con la que las importantísimas cantidades que anualmente destinan las Cajas de Ahorros como obra benéfico-social son asignadas a diferentes fines.

Sin duda, todos ellos muy loables, desde financiar ediciones lujosísimas de libros, conciertos de rock, exposiciones, carnavales callejeros, becas para estudios de especialización o en el extranjero. Incluso cuando la cosa acaba derivando en patrocinar a fondo más o menos perdido equipos de fútbol o retransmisiones televisivas, por no mencionar la participación en el accionariado de sociedades destinadas a la creación y promoción de parques temáticos.

Parece que sería conveniente, asumida la naturaleza de los caudales que se emplean, y conocido y aireado el hecho de que son utilizados a partir de un origen y finalidades que revelan el carácter público de las decisiones y actuaciones involucradas, hacer a la sociedad algo más partícipe de un dinero que, de alguna manera, es suyo.

Así, no vendría nada mal analizar con espíritu abierto y crítico la verdadera rentabilidad social de no pocas actuaciones (hasta cierto punto, y más allá de las perversiones y posibles desvíos derivados de las inevitables redes clientelares que cualquier reparto de fondos genera, demasiado orientadas a la sustitución por parte de las Cajas de labores de mecenazgo y patrocinio en las que más bien hacen el papel que tradicionalmente en otros países llevan a cabo instituciones privadas y no los poderes públicos). Porque quizá podríamos llegar a la conclusión de que otro destino para cantidades tan importantes de fondos sería, a lo mejor, más interesante para los ciudadanos.

La inversión en infraestructuras, de indudable relevancia para la vertebración del territorio y su efectiva cohesión económica y social, nunca se ha considerado obra benéfico-social. Y no se entiende el motivo. Lo más cercano a la promoción del tejido productivo que hacen estas entidades es, a las órdenes de quien corresponde, montar parques temáticos o financiar la expansión de grupos industriales. ¿Cuál es el motivo de que no se puedan socorrer económicamente, en todo o en parte, servicios de cercanías, la construcción de escuelas o el despliegue de redes de suministro de servicios básicos?

Al margen del pequeño reparo jurídico al que una interpretación restrictiva de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional podría llevarnos (pues ésta puede analizarse, según se lea alguna sentencia, en el sentido de exigir que la ley marco estatl dé vía libre a este destino de los fondos antes de ponerse a ello), el principal motivo por el que hasta la fecha no se ha planteado seriamente la posibilidad de usar la obra benéfico-social de las Cajas de Ahorro también para ayudar a la financiación de importantes infraestructuras es porque, sencillamente, no se se ha sido del todo consciente (o no se ha querido serlo) del origen de los fondos empleados, de quiénes los reparten y con qué criterios, de las características intrínsecamente públicas de toda la actividad implicada en este asunto. Y quizá ya va siendo hora de que esto cambie.

En cualquier caso, en lo que pueda valer e interesar, el más reciente número de la Revista de Administración Pública contiene un trabajo que enmarca la reflexión que podría inciarse al respecto:

– BOIX PALOP, A. y UREÑA SALCEDO, Juan Antonio,  “Obra benéfico-social de las Cajas de Ahorros y financiación de infraestructuras”, Revista de Administración Pública, nº 170, mayo-agosto 2006, pp. 295-323 [PDF]



4 comentarios en Obra benéfico-social y financiación de infraestructuras
  1. 1

    ¿Cuál es la ley estatal que regula las Cajas de Ahorro?
    Respecto a lo la tortura, ¿tienes el enlace a lo que aprobó el Senado?

    Comentario escrito por María — 02 de octubre de 2006 a las 2:30 pm

  2. 2

    Es la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de Regulación de las Normas Básicas sobre Organos Rectores de las Cajas de Ahorros (LORCA).

    En la entrada del Bloc referida a lo de la tortura hay un enlace.

    Un abrazo.

    Comentario escrito por Andrés Boix Palop — 03 de octubre de 2006 a las 10:09 am

  3. 3

    Hola,estoy buscando información para un trabajo universitario y leyendo bibliografia no acabo de entender varias cuestiones:

    1. no acabo de entender de dónde sacan el dinero los bancos para destinarlas a obras sociales.

    2.¿ Es acaso competencia del estado o de las com. autonomas imponer decretos de cómo se llevaran a cabo éstas?

    3. ¿ Se podría englobar las obras socialas dentro del fenómeno de la Responsabilidad Social Corporativa?

    Gracias, Palma de Mallorca.

    Comentario escrito por eloy — 05 de enero de 2008 a las 11:22 am

  4. 4

    Un articulillo de Santamaría Pastor interesante sobre las cajas de ahorro, la crisis y lo básico o no.

    “Acerca de las fusiones interregionales de las cajas”
    http://www.elpais.com/articulo/empresas/Acerca/fusiones/interregionales/cajas/elpepueconeg/20081123elpnegemp_4/Tes

    Comentario escrito por Mar — 25 de noviembre de 2008 a las 8:31 am

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